Parket bij de Hoge Raad 25-07-2025, ECLI:NL:PHR:2025:825

De rechtbank Noord-Nederland heeft in haar beschikking van 6 december 2024 ¹ twee prejudiciële vragen gesteld. De zaak gaat in het kort over de plaatsing van een jong kind in het netwerkpleeggezin van zijn oma. De ouders zijn het daar niet meer mee eens en de rechtbank en het hof (tussentijds appel over de plaatsing van het kind) en de betrokken instanties (de GI, de raad voor de kinderbescherming, pleegzorgaanbieder en overige hulpverleners) zijn verdeeld over de vraag of het kind in het gezin van de oma geplaatst kan blijven.

De eerste vraag stelt aan de orde of een kind in een pleeggezin geplaatst kan worden, indien geen screening heeft plaatsgevonden door een pleegzorgaanbieder, de uitkomst van de screening negatief is of indien de pleegzorgaanbieder geen verantwoordelijkheid voor die plaatsing (meer) wil dragen vanwege grote veiligheidsrisico’s voor het kind.

Het antwoord op deze eerste vraag luidt mijns inziens dat uit de wet volgt dat het ontbreken van een screening, een negatieve screening of het niet meer achter de plaatsing staan door de pleegzorgaanbieder niet zonder meer de plaatsing van een kind in het pleeggezin in de weg staan. Het oordeel van de pleegzorgaanbieder over het pleeggezin is op grond van de Jeugdwet beslissend voor het al dan niet sluiten van een pleegcontract met een pleegouder, maar niet voor het al dan niet plaatsen van een kind in het gezin van die pleegouder.

De beslissing waar een kind geplaatst wordt, of blijft, is een beslissing van de GI. Daarbij is de GI gebonden aan de door de kinderrechter bepaalde grenzen van de machtiging tot uithuisplaatsing wat betreft duur en plaats. Zo kan de rechter bepalen dat de machtiging tot uithuisplaatsing niet in een specifiek pleeggezin ten uitvoer mag worden gelegd.

Het door de pleegzorgaanbieder met de pleegouder gesloten pleegcontract betreft jeugdhulp op grond van de Jeugdwet. De plaatsing van een kind in een pleeggezin door de GI betreft de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel uithuisplaatsing op grond van het Burgerlijk Wetboek. De wet schrijft niet voor dat een pleegcontract een voorwaarde is voor plaatsing van een kind in een pleeggezin. Informele pleegzorg, dat wil zeggen zonder pleegcontract, is blijkens de wetsgeschiedenis ook toegestaan en komt in het bijzonder bij netwerkpleegzorg door familie voor. Uiteraard moet ook in geval van informele pleegzorg de veiligheid van een kind gewaarborgd zijn.

De door de pleegzorgaanbieder geuite zorgen over de veiligheid van het kind in het pleeggezin vormen naar mijn mening wel een heel belangrijk signaal. Die zorgen moeten aanleiding zijn voor de rechter en de GI om kritisch te toetsen of de plaatsing van het kind in het pleeggezin (nog steeds) voldoet aan de uit kinder- en mensenrechtenverdragen voortvloeiende rechten van het kind. Denk bij deze verdragsrechten aan het belang van het kind (art. 3 IVRK) , het recht op veiligheid (art. 19, 20 en 39 IVRK) en het recht op family life (art. 8 EVRM en art. 9 en art. 20 IVRK) , bijvoorbeeld door plaatsing bij familie als netwerkpleeggezin.

Bij die beoordeling door de rechter en de GI zijn de zorgen van de pleegzorgaanbieder over de veiligheid van het kind een zeer belangrijke factor. De rechter en de GI kunnen bij hun beoordeling echter ook andere informatie betrekken. Zo kan de rechter advies van de raad voor de kinderbescherming vragen over de plaatsing van het kind in het pleeggezin.

De zorgen van de pleegzorgaanbieder kunnen ook aanleiding zijn voor de rechter om het gezag van de ouders nog niet te beëindigen, zodat hij in het kader van de verlengingsbeslissing over de ondertoezichtstelling en machtiging tot uithuisplaatsing periodiek de vinger aan de pols kan houden.

De tweede vraag ziet op de mogelijkheden van, naar ik begrijp, ouders zonder gezag om geschillen over de uitvoering van de voogdij door de GI aan de rechter voor te leggen.

In de onderhavige zaak is het gezag van de ouders nog niet beëindigd. Er is dus nog geen sprake van voogdij en dus ook niet van geschillen over de uitvoering daarvan. Deze vraag lijkt vooruit te lopen op de eventuele situatie dat daarvan wel sprake zou zijn. Een antwoord op deze vraag is dan ook niet nodig om op de voorliggende verzoeken te beslissen, zoals artikel 392 lid 1, aanhef, Rv vereist. Gelet op de actuele, niet alleen juridische, maar ook maatschappelijke en politieke relevantie van het onderwerp van de bescherming van pleegkinderen, heb ik de vraag toch kort beantwoord.

Het antwoord op de vraag luidt mijns inziens dat in de huidige wet en de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten te vinden zijn voor de mogelijkheid voor ouders om in geval van voogdij geschillen over de uitvoering daarvan aan de rechter voor te leggen. En ook in de toekomst is hierin geen verandering te verwachten. Het concept wetsvoorstel Wet versterking rechtsbescherming in de jeugdbescherming voorziet in de invoering van een algemene geschillenregeling over de uitvoering van de voogdij. Deze regeling staat volgens de concept memorie van toelichting echter uitdrukkelijk niet open voor ouders, nu zij als gevolg van de gezagsbeëindiging niet meer de verantwoordelijkheid hebben over de verzorging en opvoeding van hun kind. Het concept wetsvoorstel voorziet wel in een regeling waarbij ouders worden betrokken bij een jaarlijkse evaluatie van de voogdij.

In deze zaak kan worden uitgegaan van de volgende feiten, door de kinderrechter weergegeven in de beschikking van 19 juli 2023 ² en in de beschikking van 16 juli 2024. ³

De moeder en de vader (hierna gezamenlijk ook: de ouders) zijn de ouders van de minderjarige. De ouders oefenen gezamenlijk het gezag over de minderjarige uit.

Sinds 22 februari 2022 woont de minderjarige naar aanleiding van een escalatie tussen de ouders in de thuissituatie bij de oma (moederszijde). Deze plaatsing was aanvankelijk op vrijwillige basis.

De ouders hebben in februari 2023 laten weten op dat moment niet langer achter de uithuisplaatsing van de minderjarige te staan. Naar aanleiding van een melding van de gemeente Oldambt op 28 maart 2023 over de minderjarige heeft de raad voor de kinderbescherming een onderzoek ingesteld.

Bij beschikking van de kinderrechter van 19 juli 2023 ⁴ is de minderjarige op het daartoe strekkende verzoek van de raad voor de kinderbescherming onder toezicht gesteld van de GI voor de duur van één jaar, te weten tot 19 juli 2024, en is een machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige bij de oma verleend eveneens voor de duur van één jaar, derhalve ook tot 19 juli 2024.

Bij verzoekschrift, ingekomen bij de rechtbank op 24 juni 2024, heeft de GI de rechtbank verzocht om de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige in een pleeggezin te verlengen voor de duur van één jaar, een en ander uitvoerbaar bij voorraad.

Op 16 juli 2024 heeft een mondelinge behandeling plaatsgevonden. Daarbij waren aanwezig de ouders, de oma en een vertegenwoordiger van de GI.

De oma is van het gedeelte van voornoemde beschikking dat ziet op de beslissing van de kinderrechter dat de machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige niet in haar gezin ten uitvoer mag worden gelegd in hoger beroep gegaan bij het gerechtshof Arnhem-Leeuwarden (hierna: het hof).

Bij tussenbeschikking van 24 september 2024 ⁸ heeft het hof de raad voor de kinderbescherming verzocht het bij beschikking van de kinderrechter van 16 juli 2024 gelaste raadsonderzoek uit te breiden, in die zin dat ook de vraag wordt beantwoord of een voortgezette plaatsing van de minderjarige bij de oma in het belang van de minderjarige moet worden geacht en of zijn veiligheid daar voldoende is gewaarborgd, onder aanhouding van iedere verdere beslissing.

Uit het rapport van de raad voor de kinderbescherming van 28 oktober 2024 ⁹ blijkt van verschillende visies van de betrokken instanties op het woonperspectief van de minderjarige. De GI is inmiddels van mening dat het perspectief van de minderjarige niet meer bij oma, maar bij een neutraal pleeggezin ligt. ¹⁰ De bij het pleeggezin betrokken hulpverlener 10 voor Toekomst (Leger des Heils) meent echter dat het perspectief van de minderjarige wel bij de oma ligt. ¹¹ De raad adviseert na een weging van door hem genoemde zorgen en krachten dat de minderjarige de kans moet krijgen om te blijven opgroeien in de voor hem vertrouwde gezinssituatie van de oma.

Bij verzoekschrift, ingekomen bij de rechtbank op 28 oktober 2024, heeft de raad voor de kinderbescherming de kinderrechter verzocht om het ouderlijk gezag van de ouders over de minderjarige te beëindigen en de GI te benoemen tot voogd over de minderjarige. ¹²

Tijdens de mondelinge behandeling op 12 november 2024 zijn de zaken met betrekking tot het verzoek van de GI om de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing van de minderjarige te verlengen en het verzoek van de raad voor de kinderbescherming om het ouderlijk gezag van de ouders over de minderjarige te beëindigen en de GI tot voogd te benoemen gelijktijdig behandeld. Gehoord zijn de vader, bijgestaan door zijn advocaat, de oma, bijgestaan door haar advocaat, twee vertegenwoordigers van de GI en een vertegenwoordiger van de raad voor de kinderbescherming.

Is het, gelet op het in de tussenbeschikking van 16 juli 2024 ten aanzien van het toepasselijke verdragsrecht en het wettelijk kader overwogene, mogelijk om een kind toch in een pleeggezin te plaatsen als geen pleegzorgscreening heeft plaatsgevonden, die screening niet positief is of wanneer de pleegzorgaanbieder tot de slotsom komt dat de plaatsing grote veiligheidsrisico's voor een kind met zich brengt en daarom geen verantwoordelijkheid voor die plaatsing wil dragen?

De rechter heeft bij beschikking van 6 december 2024 ¹⁴ de Hoge Raad verzocht om bij wijze van prejudiciële beslissing de hiervoor onder 2.16 geciteerde prejudiciële vragen te beantwoorden. ¹⁵

De Hoge Raad heeft de vragen in behandeling genomen. De belanghebbenden zijn op grond van artikel 393 lid 1 Rv in de gelegenheid gesteld schriftelijke opmerkingen te maken. Van die mogelijkheid is geen gebruik gemaakt.

Op het vlak van jeugdbescherming en pleegzorg is veel in beweging. Ik wijs, zonder enige volledigheid na te streven, op het zelfreflectierapport van de familie- en jeugdrechters uit 2023, ¹⁶ de schok rond de zware mishandeling van het pleegmeisje uit Vlaardingen, ¹⁷ het concept wetsvoorstel Wet versterking rechtsbescherming in de jeugdbescherming, ¹⁸ en, recent, de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (hierna: EHRM) Van Slooten t. Nederland (zie daarover hierna onder 5.10). ¹⁹

In het licht van de maatschappelijke, juridische en politieke aandacht voor jeugdbescherming en pleegzorg, mag het geen verbazing wekken dat de onderhavige zaak en de prejudiciële vragen ook buiten de Rechtspraak niet onopgemerkt zijn gebleven. Zo legt De Graaf in haar JPF-noot onder de hiervoor onder 2.8 genoemde uitspraak van de kinderrechter van 16 juli 2024 een verband met het drama van het pleegmeisje uit Vlaardingen. ²⁰

De wet wijst ‘de kinderrechter’ aan om verzoeken die zien op de ondertoezichtstelling en de machtiging tot uithuisplaatsing van minderjarigen te behandelen en daarop te beslissen (art. 1:255 BW en art. 1:265b BW) . Op verzoeken die zien op de beëindiging van het ouderlijk gezag dient op grond van de wet ‘de rechtbank’ te beslissen (art. 1:266 BW) . In het navolgende worden deze termen afhankelijk van de context afwisselend gebruikt. Ook gebruik ik wel overkoepelend de term “de rechter”.

Specifiek in de context van pleegzorg als jeugdhulp (waarover hierna onder 8) duid ik een uithuisgeplaatst kind hierna aan ook wel aan als ‘kind’ of ‘pleegkind’ en niet als ‘minderjarige’. Op grond van de Jeugdwet kunnen jeugdigen tot 21 jaar, en dus ook jongmeerderjarigen, pleegzorg als jeugdhulp krijgen (art. 5.1 in verbinding met art. 1.1 Jeugdwet) . Het gezin waarin het uithuisgeplaatste kind wordt geplaatst, duid ik voor de leesbaarheid aan als “het pleeggezin”, hoewel een kind ook in een gezinshuis of, liever niet, residentiële instelling geplaatst kan worden (zie hierna onder 8.12).

Ter beantwoording van de prejudiciële vragen, zal ik deze eerst nader duiden (onder 4). Vervolgens ga ik in op het kinder- en mensenrechtelijke kader dat van belang is in geval van uithuisgeplaatste kinderen (onder 5). Daarna behandel ik achtereenvolgens de volgende onderwerpen: ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing (onder 6), gezagsbeëindiging en voogdij (onder 7) en pleegzorg (onder 8). Tot slot volgt de beantwoording van de vragen (onder 9).

De rechter wil twee prejudiciële vragen stellen. De eerste vraag heeft betrekking op de verdragsrechtelijke en wettelijke borging van de veiligheid van kinderen die door een kinderbeschermingsmaatregel worden geplaatst in een pleeggezin. De tweede vraag heeft betrekking op de uitvoering van een voogdijmaatregel wanneer ouders en andere belanghebbenden een geschil met de voogd hebben over de voogdij. Het antwoord op de daarover te stellen vragen vindt de rechter noodzakelijk om een definitieve beslissing te kunnen nemen op de verzoeken die ten aanzien van [de minderjarige] zijn gedaan.”

Uit de toelichting op de eerste vraag in r.o. 2.5. en 2.7. leid ik af dat de rechter met deze vraag duidelijkheid wil krijgen over de mogelijkheid dat de minderjarige in het pleeggezin van oma woont en daarmee over het opvoedperspectief van de minderjarige. Die duidelijkheid over het opvoedperspectief van de minderjarige heeft de rechter nodig om te kunnen beoordelen of een voortzetting van de ondertoezichtstelling en machtiging tot uithuisplaatsing dan wel gezagsbeëindiging aangewezen is. ²⁴

De rechter stelt deze prejudiciële vraag op het moment dat voorliggen:
- het oordeel van de kinderrechter in zijn beschikking van 16 juli 2024 ²⁵ dat de machtiging tot uithuisplaatsing niet ten uitvoer gelegd mag worden bij de oma;
- het oordeel van het hof in zijn tussenbeschikking van 24 september 2024 ²⁶ dat geen sprake is van zodanig acuut gevaar van de minderjarige in de opvoedingssituatie bij de oma dat de uitkomsten van het raadsonderzoek niet kunnen worden afgewacht alvorens het hof beslist;
- het advies van de raad in zijn raadsrapport van 28 oktober 2024 ²⁷ dat het het meest in het belang van de minderjarige is dat hij bij oma blijft opgroeien.

De rechter heeft dus kennelijk niet de eindbeschikking van het hof afgewacht in het door de oma ingestelde hoger beroep tegen de beslissing van de kinderrechter dat de machtiging tot uithuisplaatsing niet bij haar ten uitvoer mag worden gelegd, alvorens zijn prejudiciële vragen te stellen. De eindbeschikking wordt in ieder geval niet genoemd in de beschikkingen van 20 november 2024 ²⁸ (met daarin het voornemen tot het stellen van de prejudiciële vragen) en van 6 december 2024. Of het hof inmiddels bij eindbeschikking uitspraak heeft gedaan in het door de oma ingestelde hoger beroep blijkt niet uit de op de procedure betrekking hebbende stukken. Mij is dit ook niet anderszins ambtshalve bekend.

Uit de toelichting op de vraag in r.o. 2.8. en 2.9. leid ik af dat de rechter eerst duidelijkheid wil hebben over de mogelijkheden van de ouders om na gezagsbeëindiging op te komen tegen een plaatsing van de minderjarige bij oma en om daarmee samenhangende geschillen aan de rechter voor te kunnen leggen, alvorens te kunnen beslissen op de voorliggende verzoeken tot verlenging van de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing en tot gezagsbeëindiging met benoeming van de GI tot voogd.

Uit de vraag blijkt van aandacht voor de vraag of ouders nog voldoende gehoord kunnen worden in hun zorgen – in het bijzonder ten aanzien van de plaatsing van de minderjarige bij oma − wanneer zij geen gezag meer zouden hebben over de minderjarige. Het lijkt er dus op dat de rechter ook die mogelijkheid voor ouders om geschillen over de uitvoering van de voogdij aan de rechter voor te leggen, wil meewegen in zijn beoordeling van de voorliggende verzoeken.

Deze vraag lijkt ook deels ingegeven te zijn door de zorg dat de rechter in geval van gezagsbeëindiging niet meer periodiek kan toetsen of de plaatsing van het kind in het pleeggezin gerechtvaardigd is, zoals wel het geval is bij ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing, omdat deze steeds verlengd moeten worden door de rechter (zie hierna onder 6.1-6.2). Op deze wijze kan de rechter de vinger aan de pols houden. In het kader van het verlenen van de machtiging tot uithuisplaatsing kan de rechter bijvoorbeeld bepalen dat een kind niet in een specifiek pleeggezin geplaatst mag worden (zie hierna onder 6.5-6.6). In geval van gezagsbeëindiging heeft de rechter deze mogelijkheid niet meer, tenzij de ouders, of andere belanghebbenden, geschillen over de uitvoering van de voogdij aan de rechter zouden kunnen voorleggen. In zoverre heeft deze vraag dus ook een principiële lading.

Aan de rechter ligt in deze procedure het verzoek tot beëindiging van het gezag met benoeming van de GI tot voogd voor. ²⁹ Er is dus nog geen sprake van voogdij en dus ook niet van geschillen over de uitvoering daarvan. De tweede prejudiciële vraag lijkt echter vooruit te lopen op de eventuele situatie dat daarvan wel sprake van zou zijn. Het antwoord op deze vraag over mogelijke geschillen over de uitvoering van het mogelijk in de toekomst liggende geval dat sprake is van voogdij na gezagsbeëindiging is dan ook strikt genomen niet nodig om op het voorliggende verzoek tot beëindiging van het gezag met benoeming van de GI tot voogd te beslissen, zoals vereist door artikel 392 lid 1, aanhef, Rv.

Beantwoording ten overvloede van deze tweede prejudiciële vraag zou echter in overweging genomen kunnen worden, mede gelet op de actuele, niet alleen juridische, maar ook maatschappelijke en politieke relevantie van het onderwerp van de bescherming van pleegkinderen (zie ook hiervoor onder 3.1-3.3). Ik zal de vraag dan ook kort beantwoorden.

De rechten van uithuisgeplaatste kinderen en hun ouders worden door meerdere verdragsrechten in het IVRK ³⁰ en het EVRM ³¹ beschermd. Ik maak daarbij een onderscheid tussen rechten die de veiligheid en bescherming van uithuisgeplaatste kinderen betreffen enerzijds en rechten die het opgroeien bij de ouders, terugplaatsing van uithuisgeplaatste kinderen en netwerkplaatsing betreffen anderzijds. Op deze rechten ga ik hierna onder 5.4-5.10 in. Daaraan voorafgaand bespreek ik kort artikel 3 IVRK en artikel 6 EVRM die rechten bevatten die in beide categorieën onder te brengen zijn.

In alle kwesties betreffende uithuisgeplaatste kinderen heeft het belang van het kind op grond van artikel 3 IVRK steeds als uitgangspunt te gelden. ³²Het VN Kinderrechtencomité voorziet in General Comment nummer 14 in een niet-limitatieve opsomming van elementen die in beginsel bij iedere beoordeling van de belangen van het kind in overweging zouden moeten worden genomen. Daartoe behoren het behoud van de gezinsomgeving van het kind en zijn of haar contacten met familie (element c), zorg, bescherming en veiligheid van het kind (element d) en de kwetsbare situatie waarin een kind zich bevindt en de (eventuele) bijzondere kwetsbaarheid van het kind zelf (element e). ³³

Tot de hiervoor onder 5.1 genoemde eerste categorie behoort in de eerste plaats artikel 20 IVRK waarin het recht op bijzondere bescherming en bijstand van staatswege voor een kind dat tijdelijk of blijvend het verblijf in het gezin waartoe het behoort, moet missen. Als de ouders niet voor het kind kunnen zorgen, moet de staat op grond van deze bepaling de taak van de ouders overnemen of laten overnemen. ³⁶ Uit artikel 20 IVRK kan worden afgeleid dat eerst de mogelijkheden van plaatsing van het kind in het eigen netwerk moeten worden bezien. ³⁷ In 2009 zijn de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 20 IVRK verder uitgewerkt in de, juridisch niet bindende, Guidelines for the Alternative Care of Children (Richtlijnen voor de Alternatieve Zorg aan kinderen). ³⁸

Ook artikel 19 IVRK behoort tot de eerste categorie. Deze bepaling betreft kort gezegd bescherming van kinderen tegen alle vormen van kindermishandeling, met inbegrip van seksueel misbruik, terwijl het kind onder de hoede is van de ouder(s), wettige voogd(en) of iemand anders die de zorg voor het kind heeft. Het verplicht de staten die partij zijn om alle passende wettelijke en bestuurlijke maatregelen en maatregelen op sociaal en opvoedkundig gebied te nemen die nodig zijn om dit recht te waarborgen. ³⁹ Verder hebben kinderen die slachtoffer zijn van kindermishandeling recht op behandeling. Dat volgt niet alleen uit artikel 19 IVRK maar ook uit artikel 39 IVRK. ⁴⁰ Laatstgenoemde bepaling verplicht staten om alle passende maatregelen te nemen voor herstel en herintegratie in de maatschappij indien een kind slachtoffer is van (oorlogs)geweld, verwaarlozing, exploitatie of misbruik. ⁴¹ De Graaf betuigt in haar JPF-noot onder de uitspraak van de kinderrechter van 16 juli 2024 ⁴² in deze zaak haar steun voor de verwijzing door de kinderrechter naar artikel 39 IVRK ter onderbouwing van zijn oordeel dat de machtiging tot uithuisplaatsing niet bij de oma ten uitvoer mag worden gelegd. ⁴³

Artikel 9 IVRK bepaalt dat een kind niet van zijn ouders wordt gescheiden tegen hun wil, tenzij de daartoe bevoegde autoriteiten, onder voorbehoud van de mogelijkheid van rechterlijke toetsing, beslissen dat deze scheiding noodzakelijk is in het belang van het kind (zie art. 3 IVRK) . Het artikel verwijst daarbij onder meer naar gevallen van misbruik of verwaarlozing van het kind (zie ook art. 19 IVRK) . ⁴⁴ De bepaling kan basis zijn voor een netwerkplaatsing bij een ouder zonder gezag.

Uit artikel 5 IVRK vloeit voort dat de staat de rol van de ouders in de opvoeding en ontwikkeling van hun kind dient te respecteren. In artikel 18 IVRK is vastgelegd dat de verantwoordelijkheid voor de opvoeding en ontwikkeling van het kind primair bij de ouders ligt. Het tweede lid verplicht de staat om passende bijstand aan ouders te verlenen bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheden die de opvoeding van het kind betreffen. Het kind heeft er, ingevolge het tweede lid, recht op dat de staat zijn of haar ouders passende bijstand verleent bij de uitoefening van hun verantwoordelijkheid. De staat is er derhalve toe gehouden om de ontwikkeling van instellingen, diensten en voorzieningen te waarborgen om ouders te ondersteunen. ⁴⁵ Blijkens de memorie van toelichting bij de Goedkeuringswet betreffende het IVRK betreft deze verplichting tevens de diensten die worden verleend door de raad voor de kinderbescherming en de GI’s. ⁴⁶

Artikel 8 lid 1 EVRM garandeert een ieder recht op respect voor zijn familie- en gezinsleven. Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is ter bescherming van de rechten en vrijheden van anderen (lid 2). Tussen de ouders en hun (wettige) minderjarige kinderen is sprake van family life. ⁴⁷ Uit het recht op family life kan ook afgeleid worden dat eerst de mogelijkheden van plaatsing van het kind in het eigen netwerk (bijvoorbeeld bij de grootouders) moet worden bezien (vgl. ook hiervoor onder 5.4 over art. 20 IVRK) . ⁴⁸

Indien dit noodzakelijk is in het belang van de verzorging en opvoeding van de minderjarige of tot onderzoek van diens geestelijke of lichamelijke gesteldheid, kan de kinderrechter de gecertificeerde instelling die belast is met de uitvoering van de ondertoezichtstelling, op haar verzoek machtigen de minderjarige gedurende dag en nacht uit huis te plaatsen (art. 1:265b lid 1 BW) . Op grond van artikel 1:265c lid 2 BW kan de kinderrechter de duur van de machtiging tot uithuisplaatsing op verzoek van de GI telkens verlengen met ten hoogste een jaar. Wanneer de GI niet tot een verzoek overgaat, zijn de raad voor de kinderbescherming en het openbaar ministerie bevoegd tot het doen van een verzoek. ⁵²

Artikel 3.2 Jeugdwet bepaalt dat een kinderbeschermingsmaatregel uitsluitend wordt uitgevoerd door een GI. Tot die uitvoering behoort ook de plaatsing in een pleeggezin van een minderjarige in geval van een machtiging tot uithuisplaatsing.

Als een minderjarige uit huis is geplaatst, bepaalt de GI dus de verblijfplaats van de minderjarige. Daarbij is de GI wel gebonden aan de grenzen die in de rechterlijke machtiging zijn aangegeven. ⁵³ Deze rolverdeling tussen kinderrechter en GI is ingevoerd in 1995 toen een einde kwam aan de dubbelrol van de kinderrechter met zowel een rechtsprekende als een uitvoerende taak in geval van ondertoezichtstelling. Bij de wetswijziging in 1995 kreeg de rechter uitsluitend een rechtsprekende taak en werd de GI (toen nog gezingsvoogdij-instelling genoemd) belast met de uitvoering van de ondertoezichtstelling, waaronder de plaatsing van de minderjarige in geval van uithuisplaatsing.

Bij het bepalen van de grenzen van de machtiging tot uithuisplaatsing kan de rechter dus blijkens de wetgeschiedenis een specifiek pleeggezin uitsluiten. Zie in het bijzonder het slot van voorgaand citaat. Hieruit blijkt dat de rechter ruimte heeft om zich ook deels met de uitvoering van zijn machtiging in te laten doordat hij kan bepalen in welke specifiek pleeggezin een kind niet geplaatst mag worden. In de praktijk komt het ook voor dat de rechter juist een specifiek pleeggezin aanwijst waar de uithuisplaatsing uitgevoerd moet worden. ⁵⁷ De rechter kan de grenzen van de machtiging tot uithuisplaatsing ten aanzien van de plaats waar een kind geplaatst mag worden, of juist niet, dus op verschillende manieren trekken, zoals ook in de literatuur wordt erkend. ⁵⁸

Deze door de wetsgeschiedenis geboden ruimte neemt niet weg dat er ook meer terughoudende rechters zijn die het in beginsel niet tot hun taak vinden behoren om iets over de uitvoering te zeggen en dus ook niet over de plaatsing van een kind. ⁵⁹ In de praktijk is dus helaas sprake van rechtsongelijkheid op dit punt.

Uit het slot van het hiervoor onder 6.5 weergegeven citaat uit de wetsgeschiedenis volgt mijns inziens ook dat de wetgever zich rekenschap heeft gegeven van de verdragsrechten die het belang van het kind, en de veiligheid van het kind in het bijzonder, beogen te beschermen in geval van plaatsing in een pleeggezin (zie over dit verdragsrechtelijke kader hiervoor onder 5.2-5.10). Bedenk dat onder de in het citaat genoemde verzorging en opvoeding van een kind volgens artikel 1:247 lid 2 BW mede worden verstaan de zorg en de verantwoordelijkheid voor het geestelijk en lichamelijk welzijn en de veiligheid van het kind, waarbij geen geestelijk of lichamelijk geweld of enige andere vernedering toegepast wordt.

Volgens deze bepaling wordt de beslissing over het opvoedperspectief steeds door de kinderrechter genomen, als onderdeel van het verzoek tot machtiging tot uithuisplaatsing of de verlenging daarvan. Het opvoedperspectief kan volgens het tweede lid slechts gewijzigd worden als een gezagsbeëindiging aan de orde zou zijn, maar de ouders of ouder met gezag in voldoende mate in staat zullen zijn om de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding binnen het kader van de uithuisplaatsing te dragen. Hiermee voorziet de wet in de mogelijkheid dat de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing voor onbepaalde tijd blijven voortduren, met behoud van het ouderlijk gezag. ⁷⁰

Artikel 1:266 lid 1 BW bepaalt dat de rechtbank het gezag van een ouder kan beëindigen indien a. een minderjarige zodanig opgroeit dat hij in zijn ontwikkeling ernstig wordt bedreigd, en de ouder niet de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding, bedoeld in artikel 247, tweede lid, in staat is te dragen binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn, of b. de ouder het gezag misbruikt.

Beëindiging van het gezag is de meest verstrekkende kinderbeschermingsmaatregel. Vanwege het hiervoor onder a. genoemde criterium kan deze bepaling gezien worden als de spiegelbepaling van de ondertoezichtstelling (art. 1:255, lid 1, onder b, BW) . De ondertoezichtstelling kan immers worden uitgesproken als de verwachting gerechtvaardigd is dat de ouders wel in staat zijn de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding te kunnen dragen binnen een voor de persoon en de ontwikkeling van de minderjarige aanvaardbaar te achten termijn (zie hiervoor onder 6.1). ⁷¹

In de meeste gevallen zal aan een gezagsbeëindiging een ondertoezichtstelling voorafgaan. Er zal immers moeten kunnen worden onderbouwd op grond waarvan kan worden geconcludeerd dat ouders, ondanks het verlenen van hulp en steun, niet in staat zijn om de verantwoordelijkheid voor de verzorging en opvoeding van de minderjarige op zich te nemen. ⁷² Gezagsbeëindiging gaat ook nagenoeg altijd samen met uithuisplaatsing van de minderjarige. ⁷³ De rechtbank is overigens niet verplicht een gezagsbeëindiging uit te spreken: ook indien aan beide voorwaarden voor gezagsbeëindiging is voldaan, heeft de rechtbank ruimte om een verzoek tot gezagsbeëindiging af te wijzen (in art. 1:266 lid 1 BW staat immers dat de rechtbank het gezag van de ouders kán beëindigen). ⁷⁴ De laatste jaren lijken verzoeken tot gezagsbeëindiging vaker dan voorheen te worden afgewezen, als de ouders de ondertoezichtstelling en uithuisplaatsing accepteren en goed samenwerken met de GI en de pleegouders, een en ander in het licht van art. 8 EVRM. ⁷⁵

Op grond van artikel 1:275 lid 1 BW benoemt de rechtbank een voogd over de minderjarige, indien na beëindiging van het gezag van de ouder(s) niemand gezag over de minderjarige uitoefent. Iedereen die tot uitoefening van de voogdij bevoegd is, kan de rechtbank schriftelijk verzoeken om met de voogdij te worden belast. Waar de beëindiging van het gezag van de ouder op verzoek van de pleegouders is geschied, benoemt de rechtbank bij voorkeur de pleegouder die op het tijdstip van het verzoek gedurende een jaar of meer de minderjarige heeft verzorgd en opgevoed tot voogd (art. 1:275 lid 3 BW) . ⁷⁶

Op grond van artikel 1:302 lid 1 BW kan de rechter de voogdij opdragen aan een GI. ⁷⁷ Voor zover de wet niet anders bepaalt, heeft de met voogdij belaste GI ingevolge artikel 1:303 BW dezelfde bevoegdheden en verplichtingen als andere voogden. Zo bepaalt de GI als voogd het pleeggezin waarin het kind verblijft. Anders dan in geval van ondertoezichtstelling en machtiging tot uithuisplaatsing zijn plaatsingen van kinderen in geval van voogdij niet op grond van enige wettelijke bepaling onderworpen aan een periodieke rechterlijke of andere controle. ⁷⁸ De rechter die nog de vinger aan de pols wil houden, zal het gezag van de ouders dus nog niet beëindigen, zodat hij in het kader van de verlengingsbeslissing over de ondertoezichtstelling en machtiging tot uitplaatsing periodiek de plaatsing kan beoordelen.

Geschillen die ontstaan in het kader van de ondertoezichtstelling kunnen worden voorgelegd aan de rechter op grond van de geschillenregeling van artikel 1:262b BW door onder meer de ouders met gezag, de minderjarige van twaalf jaar en ouder en de GI. Een dergelijke geschillenregeling ontbreekt echter in geval van voogdij. Geschillen over de uitvoering van de voogdij door de GI kunnen dus niet door bijvoorbeeld ouders of pleegouders aan de rechter worden voorgelegd. Uit de wetsgeschiedenis is niet af te leiden waarom dat zo is. ⁸² Wel wordt een geschillenregeling in de praktijk gemist, zoals blijkt uit (evaluatie)onderzoek ⁸³ en literatuur. ⁸⁴

Het concept wetsvoorstel Wet versterking rechtsbescherming in de jeugdbescherming ⁸⁵ beoogt de verbetering van de rechtsbescherming voor ouders en kinderen die te maken krijgen met een kinderbeschermingsmaatregel.

Als een van de maatregelen wordt in het nieuwe artikel 1:303a BW voorgesteld dat geschillen die de uitvoering van de voogdij door de GI betreffen aan de rechter kunnen worden voorgelegd. Verzoeken op grond van deze geschillenregeling kunnen krachtens het voorgestelde artikel 1:283 BW laagdrempelig, want zonder advocaat en kosteloos, aanhangig worden gemaakt en behandeld.

Ouders kunnen wel gehoord worden over de uitvoering van de voogdij door de voorgestelde regeling van de jaarlijkse evaluatie van de voogdij na beëindiging van het ouderlijk gezag. Het voorgestelde artikel 1:300 BW bepaalt dat de GI zorgdraagt voor deze jaarlijkse evaluatie, waarbij naast de ouders ook de minderjarige en de pleegouders gehoord worden. ⁸⁸

De GI zendt het evaluatieverslag naar de raad voor de kinderbescherming en legt daarmee verantwoording af aan de raad over de uitvoering van de voogdij. ⁸⁹ Het toezicht door de raad voor de kinderbescherming ziet uitdrukkelijk niet op de vraag of de gezagsbeëindiging nog passend is, maar is ter beoordeling van het geestelijk en lichamelijk welzijn en de veiligheid van de minderjarige. Ook kan jaarlijks worden nagegaan of het wenselijk is dat het gezag wordt overgedragen aan iemand uit het netwerk van de minderjarige of een burgervoogd. Door de periodieke evaluatie kan getoetst worden of een minderjarige die door de staat onder voogdij is geplaatst zich onbedreigd en veilig kan ontwikkelen. Zo niet, dan kan worden ingegrepen. ⁹⁰

De raad voor de kinderbescherming beoordeelt op basis van het evaluatieverslag of de belangen van de minderjarige voldoende worden behartigd. Indien een verschil van mening ontstaat tussen de GI en de raad voor de kinderbescherming en dit niet in onderling overleg kan worden opgelost, heeft de raad voor de kinderbescherming in het kader van zijn toezichthoudende taak de mogelijkheid om een beroep te doen op de in het concept wetsvoorstel geïntroduceerde geschillenregeling bij de rechtbank (zie hiervoor onder 7.10-7.11). ⁹¹

Het concept wetsvoorstel regelt in voorgesteld artikel 1:283 BW in verbinding met voorgesteld artikel 1:303b BW verder dat ouders in aanvulling op de reeds bestaande mogelijkheid om een verzoek te doen tot omgang met de minderjarige op grond van artikel1:377a BW het recht hebben om in geval van voogdij op laagdrempelige wijze een verzoek tot vaststelling of wijziging van de omgangsregeling tussen hen en de minderjarige te doen. Laagdrempelig betekent dat dit verzoek tijdens de voogdij gedaan kan worden zonder advocaat en kosteloos wordt behandeld. Op deze manier wordt de omgang tussen de minderjarige en de ouders volgens het voorstel beter gewaarborgd tijdens de voogdij en wordt recht gedaan aan het gegeven dat deze omgang van overheidswege ernstig is beperkt. ⁹²

Er moeten twee soorten pleegzorg onderscheiden worden: formele en informele pleegzorg. ⁹³Formele pleegzorg is een vorm van jeugdhulp in de zin van de Jeugdwet. Daartoe sluit de pleegzorgaanbieder een pleegcontract af met een pleegouder (art. 5.1 en art. 5.2 Jeugdwet) . Van informele pleegzorg is sprake, indien een kind in een pleeggezin verblijft zonder pleegcontract in de zin van de Jeugdwet.

Voor de formele pleegzorg maakt Jeugdzorg Nederland jaarlijks cijfers bekend. In 2024 woonden 19.918 kinderen voor kortere of langere tijd bij pleegouders. 34% van deze pleegkinderen verbleef in het kader van vrijwillige hulpverlening bij pleegouders. Daarvan is sprake indien de ouders met gezag instemmen met de plaatsing bij pleegouders. Bij 52% van de pleegkinderen is sprake van een jeugdbeschermingsmaatregel. Voor 19% van de pleegkinderen is dat een ondertoezichtstelling. Niet altijd is daarbij ook sprake van een machtiging tot uithuisplaatsing. Het kan ook gaan om deeltijd pleegzorg in het weekend bijvoorbeeld. Voor de resterende 33% (van 52%) van de pleegkinderen ligt na gezagsbeëindiging de voogdij bij de GI. Bij 14% van de pleegkinderen is sprake van pleegoudervoogdij. 45% van de pleegkinderen woonde in 2024 in een netwerkpleeggezin, dus bijvoorbeeld bij grootouders, tantes of ooms, leerkrachten of buren. In 3% van de gevallen werd het pleegcontract voortijdig eenzijdig beëindigd door de pleegzorgaanbieder of door de pleegouders. ⁹⁴

In haar antwoorden op de hiervoor onder 3.3 genoemde kamervragen over screening in de pleegzorg beperkt de staatssecretaris zich tot de formele pleegzorg. ⁹⁵

De Jeugdwet kent een definitie van pleegouder: dit is de persoon die een jeugdige, die niet zijn kind of stiefkind is, als behorende tot zijn gezin verzorgt en daarover een pleegcontract als bedoeld in artikel 5.2 lid 1 Jeugdwet met een pleegzorgaanbieder heeft gesloten (art. 1.1 Jeugdwet) . Deze definitie beperkt zich dus tot formele pleegzorg, nu sprake is van een pleegcontract.

Het BW bevat geen definitie van het begrip pleegouder. Pleegouders zijn in ieder geval niet de juridische ouders en ook niet de biologische ouders van een kind. ⁹⁶ Wel wordt de pleegouder in meerdere bepalingen in het BW en Rv omschreven als degene, een ander dan de ouder, die een kind als behorend tot zijn gezin verzorgt en opvoedt. Daarbij worden aan hen rechten toekend wanneer zij meer dan een jaar pleegouder van een kind zijn, zoals het blokkaderecht (art. 1:253s lid 1 BW) ⁹⁷ of het zijn van belanghebbende (art. 798 Rv) . ⁹⁸ Van de geschillenregeling van artikel 1:262b BW mogen pleegouders ook gebruik maken zonder dat de eis geldt dat zij het kind meer dan een jaar als behorend tot hun gezin verzorgen en opvoeden. Omdat het BW, anders dan de Jeugdwet, geen pleegcontract vereist voor het zijn van pleegouder, komen dergelijke rechten pleegouders dus toe in geval van zowel formele als informele pleegzorg.

De prejudiciële vragen zien op pleegzorg in het kader van ondertoezichtstelling met uithuisplaatsing of gezagsbeëindiging met voogdij van de GI. In het navolgende leg ik dan ook de focus op pleegzorg in deze context van jeugdbeschermingsmaatregelen.

Formele pleegzorg is geregeld in de Jeugdwet. Daarnaast maken de jeugdprofessionals die betrokken zijn bij de uithuisplaatsing van een kind en de plaatsing van dat kind in een (netwerk)pleeggezin in de praktijk gebruik van door het werkveld opgestelde documenten. Zonder volledigheid na te streven noem ik de Richtlijn Uithuisplaatsing en terugplaatsing 2023 en de Richtlijn Pleegzorg voor jeugdhulp en jeugdbescherming 2025, ¹⁰⁰ Kwaliteitskader Raad voor de Kinderbescherming 2025, ¹⁰¹ Notitie – Formaliseren Netwerkpleegzorg 2024, ¹⁰² Kwaliteitskader Voorbereiding en screening in de pleegzorg 2019, ¹⁰³ Landelijke Handreiking Samenwerkingsafspraken jeugdbescherming – pleegzorgaanbieder 2016, ¹⁰⁴ Veldnorm Netwerkpleegzorg Jeugdbescherming – Pleegzorgaanbieders 2016. ¹⁰⁵

In artikel 1.1 Jeugdwet wordt pleegzorg gedefinieerd als een vorm van jeugdhulp waarbij een pleegouder een jeugdige als behorende tot zijn gezin verzorgt en opvoedt.

Volgens artikel 1.1 Jeugdwet is de pleegzorgaanbieder de jeugdhulpaanbieder die pleegzorg biedt.

Op basis van een tussen de pleegzorgaanbieder en de pleegouder gesloten pleegcontract is er recht op pleegzorgbegeleiding van de pleegzorgaanbieder (art. 5.2 lid 1 Jeugdwet) en op een door deze verstrekte pleegzorgvergoeding voor de verzorging en opvoeding van de jeugdige en een vergoeding van bijzonder kosten aan de pleegouders (art. 5.3 lid 1 Jeugdwet) .

Uit artikel 2.3 lid 6 Jeugdwet volgt dat plaatsing in een pleeggezin of in een gezinshuis (een voorziening met professionele opvoeders) de voorkeur geniet. Hierbij gaat het immers om plaatsing in een kleinschaliger omgeving, in tegenstelling tot plaatsing in een residentiële instelling. Met deze bepaling is beoogd om als kwaliteitseis aan GI’s te stellen dat gewerkt wordt volgens het principe dat bij uithuisplaatsing een plaatsing in een gezinsomgeving de voorkeur heeft boven plaatsing in een instelling. ¹⁰⁶

Artikel 3.2 lid 1 Jeugdwet bepaalt dat uitsluitend de GI een kinderbeschermingsmaatregel uitvoert. Op grond van artikel 3.5 lid 1 Jeugdwet bepaalt de GI of en, zo ja, welke jeugdhulp is aangewezen bij de uitvoering van een kinderbeschermingsmaatregel. Deze beslissing van de GI wordt in de praktijk wel de ‘bepaling jeugdhulp’ genoemd. ¹⁰⁷ Zo kan de GI bepalen dat pleegzorg is aangewezen als jeugdhulp. De bepaling jeugdhulp pleegzorg wordt samen met het dossier naar de pleegzorgaanbieder gestuurd. ¹⁰⁸

In het eerste lid van artikel 5.1 Jeugdwet gaat het dus om de screening van de pleegouders door de pleegzorgaanbieder. In het voorbereidings- en selectietraject genoemd onder c., wordt gebruik gemaakt van onder andere voorlichtingsbijeenkomsten en huisbezoeken die erop gericht zijn zowel de (aspirant-)pleegouder(s) als de pleegzorgaanbieder inzicht te verschaffen in de competenties van pleegouders en hun levenssituatie. In het kader van onderdeel d. raadpleegt de raad voor de kinderbescherming eerst de Basisregistratie Personen (BRP) om te weten welke personen vanaf 12 jaar op het opgegeven adres wonen. Daarna volgt een screening bij het landelijk Justitieel Documentatie Register en raadpleegt de raad voor de kinderbescherming de eigen archieven. Met deze screeningsprocedure wordt voorkomen dat een pleegkind geplaatst wordt bij ongeschikte pleegouders. ¹⁰⁹

Pleeggezinnen die voldoen aan de voorwaarden van artikel 5.1 lid 1 Jeugdwet worden opgenomen in een bestand van de pleegzorgaanbieder, waaruit de pleegzorgaanbieder een pleeggezin kan kiezen. Het kan ook zijn dat voor het kind een netwerkpleeggezin beschikbaar is. In dat geval zal de pleegzorgaanbieder dit netwerkpleeggezin screenen aan de hand van de voorwaarden van artikel 5.1 lid 1 Jeugdwet.

In het tweede lid van artikel 5.1 Jeugdwet gaat het om de matching van pleegouder en de jeugdige door de pleegzorgaanbieder. In het kader van de matching moet de pleegzorgaanbieder beoordelen of een jeugdige past binnen het uit het bestand gekozen pleeggezin of het netwerkpleeggezin, alvorens het pleegcontract te sluiten en de jeugdige in het gezin te plaatsen. ¹¹⁰ Bij de matching let de pleegzorgaanbieder volgens het tweede lid op de leeftijd en de problemen van de jeugdige, de samenstelling van het gezin van de pleegouder en de verwachte duur van de plaatsing.

De hiervoor beschreven procedure geldt, indien het kind nog niet in het pleeggezin verblijft en daar pas geplaatst wordt nadat is gebleken dat aan alle voorwaarden is voldaan en het pleegcontract is gesloten. Deze procedure neemt gemiddeld vijftien tot twintig weken in beslag. ¹¹¹

Het kan echter zijn dat sprake is van een zo urgente situatie dat deze procedure niet kan worden afgewacht en een onmiddellijke uithuisplaatsing noodzakelijk is. ¹¹² Of het kan zijn dat een kind al, informeel, bij een (vaak, netwerk)pleeggezin verblijft en dat die plaatsing nu geformaliseerd wordt, zodat het pleeggezin een pleegzorgvergoeding krijgt. ¹¹³ Op dergelijke situaties waarbij het kind, korter of langer, al zonder pleegcontract bij het pleeggezin verblijft, heeft artikel 5.1 lid 3 Jeugdwet betrekking.

In de genoemde gevallen kan bij uitzondering een pleegcontract gesloten worden, zonder dat op dat moment al aan de screeningsvoorwaarden van lid 1, onder c en d, en de matchingsvoorwaarden van lid 2 van artikel 5.1 Jeugdwet is voldaan. Lid 3 van deze bepaling schrijft voor dat binnen dertien weken na het sluiten van het, eigenlijk voorwaardelijke, pleegcontract, alsnog aan die wettelijke voorwaarden moet worden voldaan, mits de betrokken pleegzorgaanbieder daarbij oordeelt dat de verzorging en opvoeding van de jeugdige door de pleegouder niet schadelijk is voor de ontwikkeling van de jeugdige.

Van informele pleegzorg is sprake wanneer geen pleegcontract is gesloten tussen pleegzorgaanbieder en pleegouder in de zin van de Jeugdwet.

Zoals reeds hiervoor onder 8.7 (en zie ook hierna onder 8.34) bleek, is er geen wettelijke bepaling op grond waarvan de uithuisplaatsing bij een pleeggezin slechts mogelijk is, indien sprake is van een pleegcontract op grond van de Jeugdwet. Als er nog geen netwerkpleeggezin is, zal formele pleegzorg de normale route zijn om zo het kind geplaatst te krijgen in een pleeggezin uit het bestand van de pleegzorgaanbieder, een zogeheten bestandspleeggezin.

Ik leid uit dit citaat af dat het mogelijk is om informele (netwerk)pleegzorg om te zetten in formele pleegzorg met een pleegcontract, maar dat hiertoe geen wettelijke verplichting bestaat. Uit de wettekst zelf van artikel 5.1 lid 3 Jeugdwet blijkt dan ook niet van een dergelijke verplichting tot het formaliseren van reeds bestaande (netwerk)pleegzorg.

Ik meen dat in geval van uithuisplaatsing in een gedwongen kader formele pleegzorg de voorkeur verdient, omdat het proces van formalisering voorziet in een wettelijk screenings- en matchingsproces en in pleegzorgbegeleiding en -vergoeding na het sluiten van een contract. Dus ook voor netwerkpleeggezinnen waar het kind al verblijft, zou het formaliseren van deze plaatsing de voorkeur verdienen.

In de praktijk blijken verschillende redenen te bestaan voor informele pleegzorg: ¹¹⁶
- netwerkpleegouders kennen de mogelijkheid van het formaliseren van de plaatsing niet; hiervan zal sprake kunnen zijn indien er geen officiële instantie betrokken is bij de plaatsing;
- netwerkpleegouders en pleegkind kennen de mogelijkheid van formaliseren wel, maar hebben geen hulpvraag (“het is gewoon goed zo”);
- de GI meent dat er geen hulpvraag is en geeft geen bepaling jeugdhulp pleegzorg in de zin van artikel 3.5 lid 1 Jeugdwet (zie hiervoor onder 8.13);
- de pleegzorgaanbieder meent dat er geen hulpvraag is en sluit geen pleegcontract met de pleegouder (art. 5:1 Jeugdwet, zie hiervoor onder 8.14);
- de pleegzorgaanbieder beëindigt eenzijdig het pleegcontract omdat niet meer aan de voorwaarden van artikel 5:1 Jeugdwet is voldaan, terwijl de GI plaatsing van het kind in het pleeggezin in stand houdt (vgl. ook hiervoor onder 8.21). In dit geval eindigt de formele pleegzorg in de zin van de Jeugdwet en is sprake van informele pleegzorg.

Plaatsing van een kind in een pleeggezin zonder pleegcontract, wordt in de praktijk ¹¹⁷ en in de literatuur ¹¹⁸ als problematisch ervaren. Ook de Kinderombudsman heeft naar aanleiding van signalen en klachten die zij heeft ontvangen in 2019 een zogeheten zorgenbrief aan de verantwoordelijke bewindslieden gestuurd over de problematiek van kinderen die in een pleeggezin verblijven zonder pleegcontract. ¹¹⁹ Daarbij wordt met name de onpraktische kant van het ontbreken van een pleegcontract belicht, omdat hiermee pleegzorgbegeleiding, en, niet onbelangrijk, pleegzorgvergoeding op grond van het pleegcontract ontbreekt. Pleegouders blijken in het geval van informele pleegzorg lang niet altijd de weg te vinden naar de gemeente voor het op andere wijze regelen van jeugdhulp en de vergoeding daarvan.

Bij informele pleegzorg in het kader van een jeugdbeschermingsmaatregel zal de GI ook door de gemeente gefinancierde jeugdhulp (anders dan formele pleegzorg in de zin van de Jeugdwet) kunnen inschakelen, maar dan is dat meer maatwerk.

Voor de voorliggende prejudiciële vragen is de hiervoor onder 8.27 laatstgenoemde reden voor informele pleegzorg van belang: de pleegzorgaanbieder beëindigt het pleegcontact, omdat niet meer aan de voorwaarden daarvoor is voldaan, terwijl het kind wel in het pleeggezin blijft wonen. In dat geval verschiet de pleegzorg van kleur, van formeel naar informeel.

De Jeugdwet bevat geen regels voor de situatie dat aanvankelijk wel voldaan was aan de voorwaarden van artikel 5.1 Jeugdwet, maar later niet meer, anders dan dat van een pleegcontract geen sprake kan zijn. ¹²⁰ Of dat consequenties kan hebben voor de plaatsing van het kind, en zo ja, welke, is niet geregeld in de Jeugdwet en ook niet elders in de wet. Ook de door mij geraadpleegde documenten die door de betrokken organisaties zijn opgesteld bevatten geen regelingen hierover (zie hiervoor onder 8.8). ¹²¹

Anderzijds is het mijns inziens ook weer niet zo vreemd dat in de Jeugdwet, en de daarbij behorende documenten die door het werkveld zijn opgesteld, niet is geregeld wat de consequenties voor de plaatsing van een kind zijn indien het pleegcontract wegvalt. Dan is immers sprake van informele pleegzorg en die valt buiten de Jeugdwet, nu dit geen vorm van jeugdhulp in de zin van de wet is. De plaatsing van het kind is een kwestie van in het BW geregelde jeugdbescherming, dus is de GI aan zet.

Uit de zorgenbrief van de Kinderombudsman blijkt dat GI’s in dit geval op verschillende manieren reageren. ¹²² Sommige GI’s proberen met de pleegzorgaanbieder een gezamenlijke oplossing te vinden. Andere GI’s vragen de pleegzorgaanbieder het besluit te heroverwegen. Er zijn GI’s die op zoek gaan naar een andere pleegzorgaanbieder voor het sluiten van een pleegcontract. ¹²³ Of de GI accepteert het besluit, maar moet dan nog beslissen wat dit voor de plaatsing betekent.

Uit de zorgenbrief van de Kinderombudsman blijkt dat in de door haar bekende gevallen het kind zonder pleegcontract in het pleeggezin blijft wonen op basis van een belangenafweging die gemaakt wordt door de GI of door de kinderrechter en die dus anders uitvalt dan het oordeel van de pleegzorgaanbieder. ¹²⁵

In de vele documenten uit het werkveld en in de literatuur wordt, enigszins tot mijn verbazing, de voortzetting van de plaatsing van een kind in een pleeggezin, ondanks het beëindigen van het pleegcontract door de pleegzorgaanbieder vanwege zorgen om de veiligheid van het kind, niet vanuit een veiligheidsperspectief geproblematiseerd, zoals wel in de onderhavige prejudiciële vragen gebeurt.

Hiermee kom ik aan het einde van de schets van het juridisch kader. Uit het voorgaande blijkt dat het belangrijk is de verschillende rollen van de bij een pleegzorgplaatsing betrokken actoren te onderscheiden.

De rechter bepaalt bij de verlening of verlenging van de machtiging tot uithuisplaatsing de grenzen van die machtiging. Hij kan daarbij bepalen dat het kind niet of juist wel in een specifiek pleeggezin mag worden geplaatst. In zijn beslissing zal hij dienen te toetsen of plaatsing in het pleeggezin voldoet aan de vereisten die voortvloeien uit de hiervoor genoemde verdragsrechten van het kind.

De GI plaatst het kind in een pleeggezin, maar wel binnen de grenzen van de machtiging tot uithuisplaatsing van de rechter. Het is ook de GI die besluit of zij, met een bepaling jeugdhulp pleegzorg (art. 3.5 Jeugdwet) een pleegzorgaanbieder bij de plaatsing van een kind betrekt. De betrokkenheid van een pleegzorgaanbieder is echter niet verplicht voor de plaatsing van een kind. Een kind kan dus ook zonder tussenkomst van een pleegzorgaanbieder in een pleeggezin geplaatst worden. Dan is sprake van informele pleegzorg.

Als de pleegzorgaanbieder wel betrokken wordt bij de plaatsing is het zijn taak, na positieve screening en matching, een pleegcontract met het pleeggezin te sluiten (art. 5.1 Jeugdwet) . Met het pleegcontract zijn pleegzorgbegeleiding en pleegzorgvergoeding geregeld. In dat geval is sprake van formele pleegzorg. Deze pleegzorg is een vorm van gefinancierde jeugdhulp in de zin van de Jeugdwet. Het pleegcontract is echter geen voorwaarde voor plaatsing van een kind in een pleeggezin. De wetgever erkent ook informele pleegzorg. Als de pleegzorgaanbieder geen pleegcontract sluit of dit na verloop van tijd eenzijdig beëindigt, hoeft dit enkele feit (de voortzetting van) een plaatsing in het desbetreffende pleeggezin niet in de weg te staan. De pleegzorgaanbieder heeft een eigen toetsingskader in artikel 5.1 Jeugdwet dat gericht is op het al dan niet sluiten van een pleegcontract. Een negatieve screening of het later beëindigen van een pleegcontract is in zoverre dus niet beslissend voor de plaatsing van een kind in een pleeggezin, want die beslissing is aan de GI en niet aan de pleegzorgaanbieder. De redenen voor het niet sluiten of beëindigen van het pleegcontract moeten echter wel een heel belangrijk signaal voor de GI en de rechter zijn om de plaatsing kritisch te toetsen.

Hiervoor had ik al betoogd dat de wetgever oog heeft gehad voor de verdragsrechten die het belang van het kind, en de veiligheid van het kind in het bijzonder, beogen te beschermen in geval van plaatsing in een pleeggezin. De rechter heeft, zo blijkt uit de wetsgeschiedenis, immers de ruimte om te bepalen dat een kind niet geplaatst mag worden in een specifiek pleeggezin als dit niet in het belang van de verzorging en opvoeding − waaronder de veiligheid van het kind valt (zie artikel 1:247 lid 2 BW) − van het kind is. In dit verband roep ik nogmaals het pleidooi van Van der Zon in herinnering dat rechters de beslissing waar het kind geplaatst wordt, zouden moeten toetsen aan het kinder- en mensenrechtenkader. ¹²⁷ Zie hiervoor onder 6.8. En in het verlengde daarvan dient uiteraard ook de GI haar plaatsingsbeslissing te toetsen aan dit kinder- en mensenrechtenkader.

Het antwoord op deze eerste vraag luidt mijns inziens dat uit de wet volgt dat het ontbreken van een screening, een negatieve screening of het niet meer achter de plaatsing staan door de pleegzorgaanbieder niet zonder meer de plaatsing van een kind in het pleeggezin in de weg staan. Het oordeel van de pleegzorgaanbieder over het pleeggezin is op grond van de Jeugdwet beslissend voor het al dan niet sluiten van een pleegcontract met een pleegouder, maar niet voor het al dan niet plaatsen van een kind in het gezin van die pleegouder.

De beslissing waar een kind geplaatst wordt, of blijft, is een beslissing van de GI. Daarbij is de GI gebonden aan de door de kinderrechter bepaalde grenzen van de machtiging tot uithuisplaatsing wat betreft duur en plaats. Zo kan de rechter bepalen dat de machtiging tot uithuisplaatsing niet in een specifiek pleeggezin ten uitvoer mag worden gelegd. ¹²⁸

Het door de pleegzorgaanbieder met de pleegouder gesloten pleegcontract betreft jeugdhulp op grond van de Jeugdwet. De plaatsing van een kind in een pleeggezin door de GI betreft de uitvoering van de kinderbeschermingsmaatregel uithuisplaatsing op grond van het Burgerlijk Wetboek. De wet schrijft niet voor dat een pleegcontract een voorwaarde is voor plaatsing van een kind in een pleeggezin. Informele pleegzorg, dat wil zeggen zonder pleegcontract, is blijkens de wetsgeschiedenis ook toegestaan en komt in het bijzonder bij netwerkpleegzorg door familie voor. Uiteraard moet ook in geval van informele pleegzorg de veiligheid van een kind gewaarborgd zijn.

De door de pleegzorgaanbieder geuite zorgen over de veiligheid van het kind in het pleeggezin vormen naar mijn mening wel een heel belangrijk signaal. Die zorgen moeten aanleiding zijn voor de rechter en de GI om kritisch te toetsen of de plaatsing van het kind in het pleeggezin (nog steeds) voldoet aan de uit kinder- en mensenrechtenverdragen voortvloeiende rechten van het kind. Denk bij deze verdragsrechten aan het belang van het kind (art. 3 IVRK) , het recht op veiligheid (art. 19, 20 en 39 IVRK) en het recht op family life (art. 8 EVRM en art. 9 en art. 20 IVRK) , bijvoorbeeld door plaatsing bij familie als netwerkpleeggezin.

Bij die beoordeling door de rechter en de GI zijn de zorgen van de pleegzorgaanbieder over de veiligheid van het kind een zeer belangrijke factor. De rechter en de GI kunnen bij hun beoordeling echter ook andere informatie betrekken. Zo kan de rechter advies van de raad voor de kinderbescherming vragen over de plaatsing van het kind in het pleeggezin. ¹²⁹

De zorgen van de pleegzorgaanbieder kunnen ook aanleiding zijn voor de rechter om het gezag van de ouders nog niet te beëindigen, zodat hij in het kader van de verlengingsbeslissing over de ondertoezichtstelling en machtiging tot uithuisplaatsing periodiek de vinger aan de pols kan houden.

Alvorens deze vraag te beantwoorden wens ik nogmaals te benadrukken dat een antwoord op deze vraag niet nodig is om op de voorliggende verzoeken te beslissen, zoals artikel 392 lid 1, aanhef, Rv vereist (zie hiervoor onder 4.12). Gelet op de actuele, niet alleen juridische, maar ook maatschappelijke en politieke relevantie van het onderwerp van de bescherming van pleegkinderen, heb ik de vraag toch kort beantwoord. Beantwoording ten overvloede zou in overweging genomen kunnen worden door de Hoge Raad.

Gelet op de toelichting op de vraag in r.o. 2.8. en 2.9. van de beschikking van 6 december 2024, begrijp ik dat gevraagd wordt of de ouders mogelijkheden hebben om geschillen over de uitvoering van de voogdij aan de rechter voor te leggen.

Het antwoord op de vraag luidt mijns inziens dat in de huidige wet en de wetsgeschiedenis geen aanknopingspunten te vinden zijn voor de mogelijkheid voor ouders om in geval van voogdij geschillen over de uitvoering daarvan aan de rechter voor te leggen. En ook in de toekomst is hierin geen verandering te verwachten. Het concept wetsvoorstel Wet versterking rechtsbescherming in de jeugdbescherming voorziet in de invoering van een algemene geschillenregeling over de uitvoering van de voogdij. Deze regeling staat volgens de concept memorie van toelichting echter uitdrukkelijk niet open voor ouders, nu zij als gevolg van de gezagsbeëindiging niet meer de verantwoordelijkheid hebben over de verzorging en opvoeding van hun kind. Het concept wetsvoorstel voorziet wel in een regeling waarbij ouders worden betrokken bij een jaarlijkse evaluatie van de voogdij.