Rechtbank Gelderland 23-07-2024, ECLI:NL:RBGEL:2024:4728

InCtrl levert zorg aan acht gemeenten in de regio Oost-Nederland: gemeente Apeldoorn, gemeente Brummen, gemeente Epe, gemeente Hattem, gemeente Heerde, gemeente Lochem, gemeente Voorst en gemeente Zutphen. Deze gemeenten werken samen onder de naam ‘Zorgregio Midden-IJssel/Oost-Veluwe’ (hierna: de Zorgregio).

Voor het leveren van zorg aan cliënten uit de gemeenten die deel uitmaken van de Zorgregio is InCtrl een overeenkomst aangegaan met alle acht gemeenten. De afspraken over de samenwerking tussen deze gemeenten (de opdrachtgevers) en InCtrl (de opdrachtnemer) zijn in 2020 voor het eerst vastgelegd in een Raamovereenkomst Jeugdhulp, Wmo en MO/BW (hierna: de Raamovereenkomst).

Artikel 6.2 van de Raamovereenkomst bepaalt dat de tarieven all-in zijn voor de contacturen; reiskosten, vestigingskosten, administratiekosten enzovoort zijn in de tarieven verwerkt. Artikel 6.4 van de Raamovereenkomst bepaalt dat indirect cliëntgebonden tijd (waaronder administratie, gesprekken over de cliënt) is verwerkt in de hoogte van het tarief en daarom niet separaat kan worden gedeclareerd.

Van de Raamovereenkomst maken vier annexen deel uit, met daarin de algemene voorwaarden sociaal domein, het zorgproductenboek, de lijst met aanbieders en het administratieprotocol.

Artikel 2.4 lid 5 van Annex 1 houdt in dat opdrachtnemer (InCtrl) een deugdelijke administratie en goede registratie voert, waarbij in ieder geval inkomsten, uitgaven, verplichtingen, cliëntdossiers en verantwoording zijn te herleiden naar bron en bestemming.

Artikel 3.14 lid 4 van Annex 1 bepaalt dat de zorg en ondersteuning wordt uitgevoerd door deskundige medewerkers en dat de benodigde deskundigheid is vastgesteld per zorg- en ondersteuningsproduct. In Annex 2 bij de Raamovereenkomst zijn de opleidingseisen per zorgproduct opgenomen.

In artikel 5.3 lid 2 van Annex 1 bij de Raamovereenkomst staat dat, mochten partijen de stap richting de rechter wensen te zetten om over te gaan tot ontbinding, dit alleen kan nadat eerst een bemiddelingspoging via mediation is ondernomen.

InCtrl heeft op grond van de Raamovereenkomst zorg aan cliënten uit de afzonderlijke gemeenten geleverd en gedeclareerd bij de desbetreffende gemeente.

Op 19 december 2023 heeft een accountgesprek plaatsgevonden tussen de accountmanager van de Zorgregio, de contractmanager van de gemeente Apeldoorn en de bestuurder van InCtrl. Daarin zijn klachten besproken die de Zorgregio had ontvangen over InCtrl. De Zorgregio heeft InCtrl verzocht om een plan van aanpak aan te leveren over diverse onderwerpen. Ook heeft de Zorgregio aangekondigd een onderzoek te starten naar de rechtmatigheid van de door InCtrl geleverde zorg aan cliënten in de Zorgregio. In het kader van dit rechtmatigheidsonderzoek hebben interviews plaatsgevonden met (de bestuurder van) InCtrl, melders van signalen, (oud-)medewerkers en cliënten.

Op 24 januari 2024 heeft InCtrl een plan van aanpak aangeleverd bij de Zorgregio. Na een gesprek hierover op 15 februari 2024 heeft de Zorgregio bij brief van 1 maart 2024 aan InCtrl uiteengezet op welke punten het plan van aanpak moest worden aangepast en verbeterd. InCtrl moest het verbeterde plan van aanpak uiterlijk op 28 maart 2024 bij de Zorgregio aanleveren.

De Zorgregio heeft geen verbeterd plan van aanpak van InCtrl ontvangen.

Naar aanleiding van de voorlopige bevindingen van de toezichthouder heeft InCtrl de Zorgregio bij brief van 4 april 2024 in gebreke gesteld en een cliëntenstop opgelegd.

Op 18 april 2024 heeft InCtrl het voorlopige rapport van de toezichthouder ontvangen. Nadat zij in de gelegenheid was gesteld – en van die gelegenheid gebruik had gemaakt – om te reageren op het voorlopige rapport, heeft InCtrl op 15 mei 2024 het definitieve rapport ontvangen. Het rapport maakt melding van diverse tekortkomingen aan de zijde van InCtrl, zoals:

het ten onrechte of niet rechtmatig declareren van cliënturen (het ten onrechte declareren van no-show uren en indirecte cliënttijd en het declareren van cliënturen op naam van voormalig zzp’ers en oud-medewerkers);

het achteraf corrigeren en terugboeken van cliënturen op andere momenten in het jaar dan waarop de Wmo-begeleiding is geleverd, als gevolg waarvan de geleverde ondersteuning niet meer herleidbaar is en niet kan worden achterhaald of de zorg ook daadwerkelijk is geleverd;

het overleggen van drie zzp-contracten ten aanzien waarvan deze zzp’ers hebben verklaard dat zij geen overeenkomst hebben gesloten met InCtrl en dat de handtekening die op het contract staat niet van henzelf is;

het ten onrechte bieden en declareren van psychomotorische therapie (PMT) aan cliënten met een Wmo-indicatie;

het ontbreken van diploma’s ten aanzien van acht oud-medewerkers en een voormalig zzp’er waardoor niet kan worden vastgesteld of is voldaan aan het opleidingsniveau. Ten aanzien van de 49 beoordeelde diploma’s voldeed één begeleider niet aan de opleidingseisen.

Een standpunt in te nemen op de vraag of aanbieder op grond van bevindingen in dit rapport, een ernstige fout heeft begaan. Zo ja, dan adviseert toezicht aan de gemeenten om de raamovereenkomst voor Wmo en Jeugdwet met aanbieder te ontbinden;

Het bedrag dat door de aanbieder onrechtmatig is gefactureerd, terug te vorderen van de aanbieder. Een specificatie van de door toezicht berekende onrechtmatig uitbetaalde gelden aan de aanbieder heeft toezicht toegevoegd in bijlage F1;

Te onderzoeken of aanbieder door het indienen van onterechte declaraties een strafbaar feit heeft begaan.

(…)”

3. Het geschil

De Zorgregio voert verweer en concludeert tot afwijzing van de vorderingen van InCtrl, met veroordeling van InCtrl in de kosten van deze procedure, vermeerderd met de wettelijke rente.

De voorzieningenrechter zal hierna nader ingaan op de stellingen van partijen, voor zover voor de beoordeling van belang.

Het spoedeisend belang vloeit voort uit de stellingen van InCtrl en is door de Zorgregio niet weersproken.

InCtrl legt aan haar vorderingen primair ten grondslag dat de Zorgregio geen opdrachtgever is en daarmee geen partij bij de Raamovereenkomst. Volgens InCtrl is de Zorgregio dan ook niet bevoegd tot het ontbinden van de Raamovereenkomst op grond van artikel 3.2 lid 2 onder b en onder f van Annex 1 bij de Raamovereenkomst. Dit standpunt gaat niet op. Er is sprake van één Raamovereenkomst, met op het voorblad niet alleen (onderaan) de namen van de acht gemeenten, maar prominent bovenaan ook de naam en het logo van de Zorgregio. Weliswaar worden in de Raamovereenkomst de acht afzonderlijke gemeenten aangeduid als opdrachtgevers, maar zij treden gezamenlijk naar buiten onder de naam ‘Zorgregio Midden-IJssel/Oost-Veluwe’. InCtrl was daarvan op de hoogte. InCtrl heeft meerdere gesprekken gevoerd met de accountmanager namens de Zorgregio. Voor InCtrl was dan ook volstrekt duidelijk wie haar wederpartij was.

Bovendien hebben alle acht gemeenten afzonderlijk met ingang van 1 mei 2024 mandaat verleend aan de teammanager van de Zorgregio om namens hun college van burgemeester en wethouders te beslissen over – onder meer – ontbinding van de Raamovereenkomst. Anders dan InCtrl meent, kunnen deze mandaten dus wel degelijk ten grondslag worden gelegd aan de ontbinding van de Raamovereenkomst door de teammanager van de Zorgregio bij diens brief van 18 juni 2024.

InCtrl stelt dat ongeacht de mandaten, onverklaard blijft waarom het vergaande besluit tot ontbinding namens alle gemeenten tegelijk is genomen. Dat er in de relatie tot Gemeente Apeldoorn omissies zouden zijn, wil volgens InCtrl niet zeggen dat dat ook ten aanzien van de andere gemeenten het geval is. Dit standpunt gaat niet op. Er is sprake van één Raamovereenkomst tussen de acht gemeenten en InCtrl. De verplichtingen die op grond van de Raamovereenkomst rusten op InCtrl, gelden dus ten opzichte van alle gemeenten. Bij schending van die verplichtingen door InCtrl staat het iedere gemeente vrij de overeenkomst te ontbinden. Nog afgezien hiervan heeft InCtrl niet gesteld, en is ook niet gebleken, dat één of meerdere van de gemeenten niet achter de ontbinding staat. Dat alle acht gemeenten de wil hadden en hebben tot ontbinding van de Raamovereenkomst, blijkt ook uit het feit dat zij alle acht zijn verschenen in dit kort geding en uit het verweer dat namens hen alle acht is gevoerd.

InCtrl voert nog aan dat de ontbindingsbrief van 18 juni 2024 niet namens de gemeenten – de opdrachtgevers – maar namens de Zorgregio is gestuurd. Dat maakt echter niet dat voor InCtrl onduidelijk was welke overeenkomst daarmee werd ontbonden en door wie. Zoals hierboven overwogen, treden de gemeenten gezamenlijk naar buiten als de Zorgregio en was dit InCtrl bekend. Ook de advocaat van InCtrl heeft haar correspondentie – zie onder meer de brief van 10 mei 2024 (productie 9 bij dagvaarding) – aan de Zorgregio gericht. Van een onbevoegdheid tot ontbinding is geen sprake.

InCtrl betoogt verder dat de Zorgregio op grond van artikel 5.3 lid 2 van Annex 1 eerst een poging tot mediation had moeten ondernemen voordat zij tot ontbinding van de Raamovereenkomst overging. De Zorgregio brengt hier echter terecht tegenin dat deze bepaling toepassing mist. Artikel 5.3 lid 2 heeft betrekking op de situatie dat partijen naar de rechter willen stappen om tot ontbinding over te gaan. Die situatie doet zich hier niet voor. De Zorgregio heeft de Raamovereenkomst immers buitengerechtelijk ontbonden. Daartoe is zij op grond van artikel 3.2 lid 2 onder f van Annex 1 bevoegd indien de opdrachtnemer (InCtrl) een ernstige fout maakt. Daarvan is sprake, zoals hierna zal blijken (4.8 en volgende).

InCtrl stelt zich in dit kader nog op het standpunt dat artikel 3.2 lid 2 onder f van Annex 1 niet duidelijk en begrijpelijk is geformuleerd en dat moet worden uitgegaan van de voor haar meest gunstige uitleg. De voorzieningenrechter volgt InCtrl niet in dit betoog. Als sprake is van een ernstige fout, kan de overeenkomst direct worden ontbonden zonder gerechtelijke tussenkomst. Het ligt ook niet in de rede dat een partij die de overeenkomst op grond van een ernstige fout van de wederpartij met onmiddellijke ingang wil ontbinden eerst de weg van mediation zou moeten volgen.

De Raamovereenkomst is ontbonden naar aanleiding van het rapport van de toezichthouder van 15 mei 2024. Uit dat rapport blijkt dat sprake is van diverse tekortkomingen van InCtrl.

Om te beginnen heeft InCtrl no-showuren en indirecte tijd gedeclareerd. Daarmee heeft zij gehandeld in strijd met de artikelen artikel 6.2 en 6.4 van de Raamovereenkomst en artikel 4.5 van Annex 1. Daarin is klip en klaar bepaald dat de tarieven all-in zijn voor de contacturen en dat indirect cliëntgebonden tijd (waaronder administratie en gesprekken over de cliënt) is verwerkt in het tarief en niet kan worden gedeclareerd. Anders dan InCtrl betoogt, kan hierover geen verschil van inzicht bestaan. In de Raamovereenkomst en Annexen staat niet vermeld dat no-showuren kunnen worden gedeclareerd. InCtrl mocht deze uren dus niet declareren. Dat in contracten van InCtrl met andere opdrachtgevers expliciet staat beschreven dat no-showuren in rekening mogen worden gebracht, betekent – anders dan zij kennelijk meent – niet dat zij dat in haar relatie tot de Zorgregio ook mag doen. Integendeel zelfs, omdat hierover in de Raamovereenkomst en Annexen niets is opgenomen.

Voorts heeft InCtrl cliënturen gedeclareerd op naam van oud-medewerkers en voormalig zzp’ers. Volgens het rapport zijn uren op hun naam geschreven terwijl zij allemaal al uit dienst waren of niet meer werkten voor InCtrl. Tegenover de toezichthouder heeft InCtrl hierover verklaard dat zij niet wist hoe dit kon zijn gebeurd. In de dagvaarding geeft InCtrl een andere verklaring. Uit een door InCtrl zelf opgesteld overzicht blijkt volgens InCtrl dat de uren van medewerkers die niet juist waren geschreven, zijn gecorrigeerd. Dit was niet mogelijk op het account van die medewerkers zelf, omdat uren niet meer konden worden bewerkt als deze eenmaal waren gefiatteerd. Om de uren toch te corrigeren, zijn de juiste uren geschreven op de ‘open’ accounts van oud-medewerkers, aldus InCtrl. Tijdens de mondelinge behandeling heeft InCtrl hieraan nog toegevoegd dat zij in eerste instantie nieuwe cliënten niet kon inschrijven zolang voor hen nog geen zorgbeschikking was afgegeven. Ook in die gevallen heeft InCtrl uren geschreven op accounts van oud-medewerkers. Volgens InCtrl zijn nooit uren gedeclareerd die niet zijn geleverd en is uitsluitend sprake van administratieve onvolkomenheden.

De werkwijze van InCtrl is in strijd met artikel 2.4 lid 5 van Annex 1. Op grond van deze bepaling rust op InCtrl de verplichting om een deugdelijke administratie en goede registratie te voeren, waarbij in ieder geval inkomsten, uitgaven, verplichtingen, cliëntdossiers en verantwoording zijn te herleiden naar bron en bestemming. Als het al zo zou zijn dat InCtrl door de inrichting van haar administratie-/registratiesysteem was genoodzaakt tot de door haar gehanteerde werkwijze, dan had het op haar weg gelegen om hier werk van te maken en haar systeem te laten aanpassen. In plaats daarvan heeft InCtrl gedurende meerdere jaren de accounts van oud-medewerkers gebruikt om uren op te schrijven, zodat voor de Zorgregio niet viel te verifiëren welke zorg door welke medewerker werd geleverd. Overigens stelt de Zorgregio zich terecht op het standpunt dat onnavolgbaar is waarom InCtrl nu pas met deze verklaring komt, terwijl de toezichthouder haar daarover herhaaldelijk heeft bevraagd. Ook voert de Zorgregio terecht aan dat het door InCtrl gemaakte overzicht niet bewijst dat daadwerkelijk zorg is geleverd aan cliënten door de betreffende medewerkers.

InCtrl heeft aan de toezichthouder drie zzp-contracten overgelegd ten aanzien waarvan deze zzp’ers hebben verklaard dat zij geen overeenkomst hebben gesloten met InCtrl en dat de handtekening die op het contract staat niet van henzelf is. InCtrl heeft hiervoor geen verklaring kunnen geven.

InCtrl heeft voorts PMT-zorg geboden aan cliënten met een Wmo-indicatie, terwijl de Wmo daarvoor geen grondslag biedt.

Van acht oud-medewerkers heeft InCtrl geen diploma’s aangeleverd aan de toezichthouder, die daarom had gevraagd. Als gevolg hiervan kan de Zorgregio niet vaststellen of de medewerkers voldeden aan de opleidingseisen. Van één medewerker is vastgesteld dat deze niet voldeed aan het opleidingsniveau. Dit is in strijd met artikel 3.14 lid 4 van Annex 1, waarin staat dat de zorg en ondersteuning wordt uitgevoerd door deskundige medewerkers.

Ook blijkt uit het rapport dat InCtrl het rechtmatigheidsonderzoek heeft tegengewerkt door aan de toezichthouder onjuiste contactgegevens toe te zenden van een voormalig ingezette zzp’er. InCtrl heeft hiervoor als verklaring gegeven dat sprake is van een persoonsverwisseling. Twee oud-medewerkers met dezelfde voornaam zouden zijn verwisseld, waardoor het verkeerde telefoonnummer is doorgegeven aan de toezichthouder. De Zorgregio voert echter aan dat de toezichthouder op dat telefoonnummer iemand aan de lijn kreeg die zich voordeed als degene die de toezichthouder wilde spreken. Toen de toezichthouder later alsnog de juiste persoon belde, gaf deze persoon aan dat hij geen contact had gehad met InCtrl en dat hij – in tegenstelling tot wat InCtrl had verklaard – wel wilde meewerken met het onderzoek. InCtrl heeft hiervoor geen verklaring kunnen geven, niet aan de toezichthouder en ook niet tijdens de mondelinge behandeling van dit kort geding. Ook ten aanzien van andere medewerkers heeft InCtrl aan de toezichthouder laten weten dat zij niet wilden of konden meewerken aan het onderzoek, terwijl deze medewerkers tegenover de toezichthouder hebben verklaard geen contact te hebben gehad met InCtrl en wel degelijk te willen meewerken aan het onderzoek.

De hierboven beschreven tekortkomingen zijn zodanig ernstig dat zij zijn aan te merken als ernstige fout in de zin van artikel 3.2 lid 2 onder f van Annex 1, die grond is voor ontbinding van de Raamovereenkomst. Anders dan InCtrl meent, heeft niet slechts een klacht van één oud-cliënt tot de ontbinding geleid. Ook gaat het niet om enkel administratieve omissies die InCtrl heeft geprobeerd recht te zetten. Er zijn uren gedeclareerd waarvan vaststaat dat die – om diverse redenen – niet voor vergoeding in aanmerking komen op grond van de Raamovereenkomst en de Wmo. InCtrl heeft een dermate ondeugdelijke administratie gevoerd dat voor de Zorgregio niet inzichtelijk is welke zorgverlener aan welke cliënt wanneer welke zorg heeft verleend. Daarmee heeft InCtrl gehandeld in strijd met artikel 2.4 lid 5 van Annex 1, waarin is bepaald dat opdrachtnemer een deugdelijke administratie en goede registratie voert, waarbij in ieder geval inkomsten, uitgaven, verplichtingen, cliëntdossiers en verantwoording zijn te herleiden naar bron en bestemming. Daarnaast ontbreken diploma’s, heeft InCtrl contracten overgelegd van personen met wie zij geen overeenkomst had en heeft zij aan de toezichthouder onjuiste contactgegevens verstrekt.

Bij het voorgaande is van belang dat aan de ontbinding op 18 juni 2024 een heel traject is voorafgegaan, waarbij de toezichthouder InCtrl diverse keren in de gelegenheid heeft gesteld om inconsistenties in haar administratie te verklaren, maar zij daarin niet (afdoende) is geslaagd. Ook is InCtrl in de gelegenheid gesteld om een verbeterd plan van aanpak aan te leveren, maar heeft zij dit niet gedaan. Dit moet in de relatie tot de Zorgregio voor haar rekening blijven.

Nu de Zorgregio gezien het voorgaande de Raamovereenkomst op goede gronden heeft ontbonden, is zij ook op goede gronden overgegaan tot het daarover informeren van de cliënten van InCtrl en het zoeken van een nieuwe zorgaanbieder voor deze cliënten. Er is dus geen reden waarom de Zorgregio daarmee zou moeten stoppen.

InCtrl voert nog aan dat de gevolgen van de ontbinding voor haar enorm zijn. Het overgrote deel van de zorg die zij levert komt voort uit de Raamovereenkomst. De ontbinding daarvan heeft dan ook een enorme financiële impact en zal leiden tot haar faillissement, aldus InCtrl. InCtrl heeft er dan ook een groot belang bij dat de samenwerking met de Zorgregio wordt voortgezet. Volgens InCtrl had de Zorgregio dit belang moeten meewegen bij haar beslissing om tot ontbinding van de Raamovereenkomst over te gaan.

Uit de ontbindingsbrief van de Zorgregio van 18 juni 2024 blijkt echter dat de Zorgregio een belangenafweging heeft gemaakt, waarin dit belang van InCtrl is meegewogen. De Zorgregio vindt de uitkomsten van het rechtmatigheidsonderzoek dermate ernstig, dat een minder verstrekkende stap dan ontbinding volgens haar geen recht zou doen aan de bevindingen in het onderzoek. Omdat het benodigde vertrouwen in InCtrl ontbreekt, kan volgens de Zorgregio de samenwerking niet worden voortgezet.

De slotsom is dat de Zorgregio de Raamovereenkomst bevoegd en op goede gronden heeft ontbonden. De vorderingen van InCtrl zijn daarom niet toewijsbaar.

InCtrl is in het ongelijk gesteld en moet daarom de proceskosten (inclusief nakosten) betalen. De proceskosten van de Zorgregio worden begroot op:

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten wordt toegewezen zoals vermeld in de beslissing.

wijst de vorderingen van InCtrl af,

veroordeelt InCtrl in de proceskosten van de Zorgregio van € 1.973,00, te betalen binnen veertien dagen na aanschrijving daartoe, te vermeerderen met € 92,00 plus de kosten van betekening als InCtrl niet tijdig aan de veroordelingen voldoet en het vonnis daarna wordt betekend,

veroordeelt InCtrl tot betaling van de wettelijke rente als bedoeld in artikel 6:119 BW over de proceskosten als deze niet binnen veertien dagen na aanschrijving zijn betaald.