Rechtbank Noord-Nederland 28-03-2018, ECLI:NL:RBNNE:2018:1092

I. Jongsma, consulent. Verder is verschenen [naam moeder] (moeder van [naam zonen] en echtgenote van [naam echtgenoot] . Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Na de behandeling ter zitting zijn de zaken gesplitst. In de zaken LEE 17/1908 JW en LEE 17/3725 JW wordt één uitspraak gedaan.

Eiser, geboren op 6 maart 2003, is in 2007 gediagnosticeerd met ADHD en PDD-NOS door R. ter Haar, kinder- en jeugdpsychiater. Eiser heeft gedragsproblemen: hij leeft erg in zijn eigen wereldje, kan slecht luisteren en maakt moeilijk oogcontact. Verder reageert hij primair en impulsief zonder de gevolgen van zijn gedrag te overzien. Hij dient voortdurend begeleid en aangestuurd te worden. Daarnaast is er altijd toezicht nodig, zowel thuis als op school (speciaal onderwijs), om te voorkomen dat hij tot onverantwoorde handelingen komt. Het Bureau Jeugdzorg Friesland heeft hem in verband daarmee bij besluit van 20 maart 2014 geïndiceerd voor zorg als bedoeld in de Algemene Wet Bijzondere Ziektekosten voor de periode van 29 maart 2014 tot en met 28 maart 2016. Deze indicatie voorzag in individuele begeleiding, klasse 3 (4 tot 6,9 uur per week), begeleiding in een groep, klasse 2 (2 dagdelen per week) en kortdurend verblijf, klasse 1 (2 etmalen per week).

Bij besluiten van 21 oktober 2015 en 26 februari 2016 heeft verweerder het persoonsgebonden budget (pgb) ambtshalve verlengd tot respectievelijk 1 mei 2016 en 1 juli 2016. Vervolgens heeft verweerder bij besluit van 21 juni 2016 het pgb nogmaals ambtshalve verlengd tot en met 31 juli 2016.

Bij het primaire besluit 1 heeft verweerder eiser met ingang van 1 augustus 2016 tot en met 31 juli 2018 in aanmerking gebracht voor een jeugdhulpvoorziening op grond van de Jeugdwet, bestaande uit 7 uur individuele begeleiding per week, in de vorm van een pgb tegen het tarief dat geldt voor het sociale netwerk.

Bij het primaire besluit 2 heeft verweerder eiser met ingang van 1 augustus 2016 tot 31 juli 2018 in aanmerking gebracht voor een jeugdhulpvoorziening op grond van de Jeugdwet, bestaande uit 9 uur specialistische begeleiding individueel per 4 weken, in de vorm van een pgb tegen het tarief dat geldt voor een gekwalificeerde hulpverlener.

Bij het primaire besluit 3 heeft verweerder eiser op grond van de Jeugdwet in aanmerking gebracht voor de jeugdhulpvoorzieningen, bestaande uit:

1. Logeren zwaar 2 etmalen per 4 weken over de periode 1 augustus 2016 tot en met

31 januari 2017, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

2. Logeren zwaar in de schoolvakanties 10 etmalen over de looptijd periode 1 augustus

2076 tot en met 31 januari 2017, uitgevoerd door zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] .

3. Begeleiding individueel 17 uren per 4 weken over periode 1 augustus 2016 tot en met

31 januari 2017, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

4. Specialistische begeleiding 6 uren per 4 weken over periode 1 augustus 2016 tot en met

31 januari 2017, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

5. Begeleiding individueel tijdens schoolvakanties 50 uren binnen de looptijd periode

1 augustus 2016 tot en met 31 januari 2017, uitgevoerd door zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] .

6. Vervoer dagondersteuning 20 maal binnen de looptijd periode 1 augustus 2016 tot en met

31 januari 2017, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

7. Logeren zwaar 1 etmaal per 2 weken over periode 1 augustus 2016 tot en met 31 juli

2018, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder 2] ’.

8. Vervoer dagondersteuning 2 maal per etmaal (weekend)logeren over periode 1 augustus

2016 tot en met 31 juli 2018, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder 2] ’.

De onder 1.6 genoemde voorzieningen zijn aan eiser verstrekt in de vorm van zorg in natura.

2. Bij het bestreden besluit 1 heeft verweerder, met gedeeltelijke inachtneming van het advies van de commissie, de bezwaren ongegrond verklaard en de primaire besluiten 1, 2 en 3 gehandhaafd.

3. Bij het bestreden besluit 2 heeft verweerder eiser op grond van de Jeugdwet in aanmerking gebracht voor de volgende voorzieningen:

1. Logeren zwaar, 51 etmalen totaal over de periode van 1 februari 2017 tot en met 31 juli 2018, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

2. Begeleiding individueel, 497 uren totaal over de periode van 1 februari 2017 tot en met 31 juli 2018, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

3. Vervoer dagondersteuning, 63 x totaal over de periode van 1 februari 2017 tot en met

31 juli 2018, uitgevoerd door zorgaanbieder ‘ [naam zorgaanbieder] ’.

4. De onder 3 genoemde voorzieningen zijn aan eiser verstrekt in de vorm van zorg in natura.

5. Eiser kan zich met de bestreden besluiten 1 en 2 niet verenigen. Op de gronden die eiser daartoe aanvoert, zal hierna worden ingegaan.

6. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Eiser heeft in de eerste plaats aangevoerd dat verweerder het motiveringsbeginsel heeft geschonden door in het bestreden besluit in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb niet te motiveren waarom wordt afgeweken van het advies van de commissie.

De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit 1 – zoals verweerder ter zitting ook heeft erkend – de reden voor de afwijking van het advies van de commissie niet heeft vermeld. Het bestreden besluit 1 is in zoverre in strijd met artikel 7:13, zevende lid, van de Awb, welk artikellid bepaalt dat, indien de beslissing op het bezwaar afwijkt van het advies van de commissie, in die beslissing de reden voor die afwijking wordt vermeld. De rechtbank ziet evenwel aanleiding om dit motiveringsgebrek te passeren met toepassing van artikel 6:22 van de Awb. Daartoe overweegt de rechtbank dat aannemelijk is dat eiser door deze schending niet is benadeeld. Van belang daarbij is dat verweerder in het verweerschrift en ter zitting alsnog de redenen voor de afwijking van het advies van de commissie afdoende heeft gemotiveerd. Daarmee is het gebrek gerepareerd. Eiser heeft de mogelijkheid gehad om hierop te reageren en heeft van die mogelijkheid ter zitting ook daadwerkelijk gebruik gemaakt. De beroepsgrond slaagt, maar leidt niet tot het gewenste resultaat.

Niet in geschil is dat eiser dusdanige beperkingen heeft dat hij onder meer begeleiding individueel behoeft. Hierin wordt - al jaren - voor een deel voorzien door eisers moeder. De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of verweerder heeft voldaan aan de uit artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet voortvloeiende onderzoeksplicht.

Voor zover eiser aanvoert dat in het bestreden besluit 1 de vraag in hoeverre (een deel van) de benodigde ondersteuning op basis van de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van ouders (de draagkracht) kan worden geboden, niet zorgvuldig en op basis van objectieve criteria door een deskundige is beantwoord, oordeelt de rechtbank als volgt.

Zoals de CRvB in zijn onder 6.5 genoemde uitspraak van 1 mei 2017 heeft overwogen, moet, nadat de noodzakelijke hulp in kaart is gebracht, worden onderzocht of en in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouder(s) toereikend zijn om zelf de nodige hulp en ondersteuning te kunnen bieden. Zoals in 6.7 is overwogen is volgens de rechtbank vooral de vraag aan de orde of de ouders van eiser met het aan eiser toegekende pgb ‘uitkomen’. Ofschoon de hulpvraag, de stoornissen en de problemen van eiser in voldoende mate zijn onderzocht, is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet, althans onvoldoende, heeft onderzocht in hoeverre de eigen mogelijkheden en het probleemoplossend vermogen van de ouders in dat verband toereikend zijn. Verweerder dient zich tevens uit te laten over de draagkracht van de ouders en de door eiser gestelde overbelasting van zijn moeder. Dat dit is onderzocht blijkt niet uit de rapportage van 22 juni 2016, die aan het bestreden besluit 1 ten grondslag is gelegd. Hoewel voorop staat dat een pgb geen inkomensvoorziening is, dient verweerder in het individuele geval te onderzoeken welke consequenties een verlaging van het pgb heeft in de specifieke omstandigheden van het geval. Indien, los van het onderhavige geschil, een verlaging van het pgb tot gevolg heeft dat de ouders overbelast worden omdat ze de benodigde zorg dan naast een betaalde baan moeten verlenen, kan dit een aspect zijn dat voor de beoordeling van belang is. Dit betekent dat het bestreden besluit 1 niet voldoet aan de uit de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb voorvloeiende eisen van zorgvuldig onderzoek en deugdelijke motivering. De beroepsgrond slaagt.

Uit artikel 2.9 van de Jeugdwet volgt dat de gemeenteraad in de Verordening dient te bepalen onder welke voorwaarden uit het pgb diensten ingekocht kunnen worden bij personen die tot het sociale netwerk behoren en op welke wijze de hoogte van een pgb wordt vastgesteld. Dit betekent dat de essentialia van het voorzieningenpakket in de Verordening moeten worden vastgelegd. De rechtbank verwijst daartoe naar de uitspraak van de CRvB van 17 mei 2017 (ECLI:NL:CRVB:2017:1803) en acht wat daar in het kader van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 in rechtsoverweging 4.5 is overwogen, van gelijke toepassing op de Jeugdwet. De in dit geding aan de orde zijnde tariefdifferentiatie dient hiertoe te worden gerekend. Dit betekent dat in artikel 12, tweede lid, van de Verordening ten onrechte is bepaald dat verweerder, zijnde het college van burgemeester en wethouders, nadere regels kan stellen over de hoogte van het pgb. Verweerder is daartoe niet bevoegd nu artikel 2.9 van de Jeugdwet daarvoor geen juridische grondslag biedt. Naar het oordeel van de rechtbank is het bestreden besluit 1 dan ook niet rechtmatig genomen.

Het voorgaande betekent dat de rechtbank niet toe kan komen aan de vraag of verweerder op juiste wijze toepassing heeft gegeven aan de tariefdifferentiatie zoals die is neergelegd in de Beleidsregels en evenmin aan de vraag of de Beleidsregels redelijk zijn. De Beleidsregels hebben immers in verband met het hiervoor geconstateerde bevoegdheidsgebrek op dit punt geen geldige werking. Dit betekent echter niet dat het bestreden besluit 1 ook inhoudelijk onjuist is. Hoewel verweerder het bestreden besluit 1 voor wat betreft de tariefdifferentiatie ten onrechte op de Verordening en de Beleidsregels heeft gebaseerd, staat er naar het oordeel van de rechtbank niets aan in de weg om het door verweerder toegepaste tarief rechtstreeks op de Jeugdwet te baseren.

Ter beoordeling ligt voor of het door verweerder gehanteerde tarief van 25% en het daarbij behorende uurtarief van € 10,20, zijnde het tarief dat geldt voor het sociale netwerk, passend en toereikend zijn om dit te bereiken.

Eiser voert aan dat verweerder ten onrechte geen professioneel tarief heeft toegekend voor de begeleiding die zijn moeder aan hem verleent. Ter onderbouwing van zijn stelling wijst eiser erop dat zijn moeder ruime werkervaring heeft en beschikt over diploma’s.

De rechtbank acht voor de vraag of het onderscheid tussen formele en informele zorg niet in strijd komt met artikel 2.3 van de Jeugdwet van belang of eiser met het van de zorg in natura afgeleide tarief van 25% in staat is, dan wel is gesteld, de (benodigde) zorg in te kopen die in zijn specifieke situatie passend en kwalitatief verantwoord is. Ofschoon verweerder bij het bepalen van de hoogte van het pgb in beginsel mag uitgaan van tarieven die zijn gebaseerd op de gemiddelden van de kosten van de zorg in natura, in dit geval 75% van het voor zorg in natura geldende tarief, is verweerder wel gehouden om te onderzoeken of (de hoogte van) het tarief toereikend is om de begeleiding individueel te kunnen bekostigen. Niet gebleken is dat dat onderzoek door verweerder is verricht. In het geval van eiser had verweerder dus dienen te onderzoeken of eiser daadwerkelijk in zijn specifieke situatie met het tarief van 25% de benodigde zorg kan inkopen bij zijn moeder en dat zij die zorg ook op adequate wijze kan leveren. Dat, naar verweerder stelt, de moeder tot het sociale netwerk behoort, laat onverlet dat verweerder gehouden is onderzoek te doen en maatwerk dient te leveren. Ook in zoverre is het bestreden besluit 1 niet deugdelijk gemotiveerd. Verweerder dient derhalve nader te motiveren waarom in het specifieke geval van eiser het gehanteerde tarief van 25% en het daarbij behorende bedrag van € 10,20 passend en toereikend is. Daarbij dient verweerder te betrekken dat moeder relevante werkervaring heeft en over diploma’s en certificaten beschikt, die bij de aanvullende gronden van beroep zijn gevoegd. Ook hiervoor geldt wat in 6.9 is overwogen: hoewel een pgb geen inkomensvoorziening is, kan bij de vaststelling van het tarief van belang zijn of hiervoor de benodigde zorg daadwerkelijk kan worden ingekocht. Als bijvoorbeeld uit onderzoek is gebleken dat de benodigde zorg door de ouders verleend moet worden, maar dat dit door het lage budget niet kan (ouders kunnen bijvoorbeeld betaald werk niet combineren met het verlenen van de noodzakelijke zorg), kan dit een aspect zijn dat bij de beoordeling moet worden betrokken.

Ingevolge artikel 8.1.1, eerste lid, van de Jeugdwet verstrekt het college, indien de jeugdige of zijn ouders dit wensen, hun een pgb dat hen in staat stelt de jeugdhulp die tot de individuele voorziening behoort van derden te betrekken. Op grond van het tweede lid, aanhef en onder b, van dit artikel wordt een pgb verstrekt, indien de jeugdige of zijn ouders zich gemotiveerd op het standpunt stellen dat zij de individuele voorziening die wordt geleverd door een aanbieder, niet passend achten.

De rechtbank stelt voorop dat de formulering van het eerste lid van artikel 8.1.1 van de Jeugdwet aangeeft dat het uitgangspunt is dat de jeugdige en zijn ouders een voorziening ‘in natura’ krijgen. De mogelijkheid van het toekennen van een pgb bestaat echter wel indien de jeugdige en zijn ouders dit wensen. Onderdeel b van het tweede lid van artikel 8.1.1 van de Jeugdwet stelt als voorwaarde dat de jeugdige en zijn ouders de stelling dat zij de individuele voorziening in plaats van ‘in natura’ door middel van een pgb geleverd wensen te krijgen, moeten onderbouwen. De bewijslastverdeling is een bewuste keuze van de wetgever geweest. De rechtbank verwijst hiervoor naar de Memorie van Toelichting, TK vergaderjaar 2012-2013, 33 684, nr. 3, bladzijden 220 en 222.

Ter beoordeling ligt voor de vraag of eiser zich voldoende gemotiveerd op het standpunt heeft gesteld dat de individuele voorzieningen die worden geleverd door zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] , niet passend zijn. De rechtbank beantwoordt die vraag ontkennend en overweegt daartoe het volgende. Eiser heeft in beroep op zichzelf niet betwist dat de jeugdhulpvoorzieningen, zoals toegekend bij het primaire besluit 3, door zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] worden geleverd. Dat, zoals eiser betoogt, met een pgb kan worden geschoven tussen verschillende zorgverleners, kan niet leiden tot de conclusie dat de aan eiser geleverde individuele voorzieningen door zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] niet passend zijn als bedoeld in artikel 8.1.1, tweede lid, aanhef en onder b, van de Jeugdwet. Dat eiser, naar hij stelt, met een pgb zelf de keuze kan maken bij wie hij de benodigde zorg inkoopt, acht de rechtbank voorstelbaar, maar daarmee is niet gezegd dat de geleverde zorg niet passend is. Eiser kan immers, zoals hij al die tijd ook onweersproken heeft gedaan, met zorg in natura de benodigde zorg inkopen bij zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] . Niet gesteld of gebleken is dat het aanbod bij zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] niet volstaat of dat de aan eiser geleverde zorg niet passend is. In de omstandigheid dat eiser, naar hij stelt, met een pgb op een flexibeler wijze zorg bij een eigen zorgaanbieder kan inkopen, hoefde verweerder geen aanleiding te zien om eiser toch een pgb te verstrekken. De beroepsgrond slaagt niet.

10. Gelet op de overwegingen in 6.9, 7.1 en 8.3 voldoet het bestreden besluit 1 niet aan de daaraan uit een oogpunt van zorgvuldigheid en motivering te stellen eisen. Daarmee is gegeven dat het beroep tegen het bestreden besluit 1 gegrond zal worden verklaard en dat besluit wegens strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb in verbinding met de artikelen 2:3 en 2.9, aanhef en onder c, van de Jeugdwet dient te worden vernietigd.

11. Aansluitend dient te worden te bezien welk vervolg aan deze uitkomst wordt gegeven. In dit geval kan de rechtbank niet zelf in de zaak voorzien, omdat daarvoor onvoldoende gegevens voorhanden zijn. Ook ziet de rechtbank geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat naar het zich laat aanzien geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden, mede gelet op het nog te verrichten onderzoek in deze zaak en de onzekerheid wanneer dat onderzoek zal zijn afgerond. Verweerder zal daarom een nieuw besluit op bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Het nieuwe besluit op bezwaar dienen in elk geval mede gebaseerd te worden op deugdelijk onderzoek, met inachtneming van de onder 6.5 genoemde uitspraak van de CRvB van 1 mei 2017. De rechtbank zal verweerder voor het nieuw te nemen besluit op bezwaar een termijn stellen van acht weken.

12. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.

13. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van

€ 501,- en een wegingsfactor 1).

14. Tussen partijen is niet in geschil de omvang van de aan eiser bij het bestreden besluit 2 toegekende voorzieningen. In geschil is allereerst of verweerder heeft voldaan aan zijn onderzoeksplicht, zoals die voortvloeit uit artikel 2.3, eerste lid, van de Jeugdwet.

Eiser voert aan dat het onderzoek van verweerder niet zorgvuldig is geweest. Verweerder stelt daar tegenover dat is voldaan aan de onderzoeksplicht en wijst er in dat verband op dat een gesprek met de ouders heeft plaatsvonden en dat een maatwerkplan is opgesteld.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder voldoende zorgvuldig de jeugdhulpvraag en de opgroei- en opvoedingsproblemen, psychische problemen en stoornissen heeft onderzocht. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat verweerder voorafgaand aan het bestreden besluit 2 – zoals ter zitting is toegelicht – nader onderzoek heeft gedaan. Zo heeft op 24 januari 2017 en op 10 mei 2017 een consulent van verweerder gesprekken gevoerd met de ouders van eiser en is op basis van een Plan van aanpak van zorgaanbieder [naam zorgaanbieder] een maatwerkplan, gedateerd 1 februari 2017, opgesteld. Daarnaast is in de individuele opdrachtverstrekking van 1 augustus 2016 vermeld dat er forse problemen zijn in het persoonlijk en sociaal functioneren op grond van psychische problematiek en dat in februari 2014 de diagnose ASS en ADHD is gesteld door Kinnik. Verder zijn in het Plan van aanpak van [naam zorgaanbieder] de begeleidingsdoelen opgenomen en de wijze waarop die doelen met het toekennen van jeugdhulpvoorzieningen kunnen worden bereikt. Het maatwerkplan van 1 februari 2017 beschrijft onder meer de situatie van eiser (en zijn gezin), wie de begeleiding van eiser verzorgt en welke voorzieningen aan eiser dienen te worden toegekend. Niet kan worden gezegd dat verweerder geen zorgvuldig onderzoek heeft gedaan. Eiser heeft geen nadere (medische) stukken in het geding gebracht waaruit het tegendeel blijkt. De beroepsgrond slaagt niet.

In geschil is voorts of verweerder de voorzieningen voor logeren, individuele begeleiding en vervoer dagondersteuning terecht heeft toegekend in de vorm van zorg in natura bij aanbieder [naam zorgaanbieder] . De rechtbank is van oordeel dat verweerder die voorzieningen terecht in de vorm van zorg in natura heeft verstrekt. De rechtbank verwijst hiervoor naar hetgeen daarover onder 9.1 tot en met 9.3 is overwogen. Hetgeen eiser in beroep heeft aangevoerd en ter zitting naar voren heeft gebracht, leidt de rechtbank niet tot een ander oordeel.